浅议当代中国公共政策执行偏差及其矫正

浅议当代中国公共政策执行偏差及其矫正

作者：张永

来源：《沿海企业与科技》2008年第09期

［摘要］公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然而，由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，严重影响了政策目标的有效实现。因而，应提高政策执行人员的素质，建立政策监督体系，健全信息反馈系统，加强公共政策执行的制度创新。

［关键词］公共政策；执行偏差；原因；防治对策

［作者简介］张永，广西大学公共管理学院研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析，广西南宁，530004

［中图分类号］ D601 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）09-0064-0002

江泽民同志说：“政策的制定与执行是相互联系的统一过程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于执行政策，执行得不好，再好的政策也会落空，而且会损害党的声誉。”我国在社会主义法律体系不断完善的情况下，必须加强公共政策的执行，并对其实行有效的监督，防止执行偏差。

一、公共政策执行偏差概括

（一）公共政策执行偏差的内涵

所谓政策执行偏差，是指执行者在实施过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。政策执行偏差是政策执行与政策目标的背离，由于行政执行人员的知识素质、执行能力和理解水平以及执行体系的不健全，造成政策执行与政策目标之间出现差距，使原定目标没有实现，或者说导致政策目标的偏离。

（二）公共政策执行偏差的表现形式

作为一种妨碍政策目标有效实现的不良情形，公共政策执行偏差的表现形式大致可以概括为以下几种：

1.政策替换

即政策在实施过程中的实质内容与政策原意相背离，但表面相似。尤其在所执行的政策对执行者的既得利益构成威胁时，他们往往会偷梁换柱，制定表面相似但实质相背的政策，替代原有政策加以执行，使上级政策难以得到贯彻落实。也就是“挂羊头，买狗肉”、“上有政策，

下有对策”、“有利就执行，不利就变形”。这种政策替换严重地损害了政策的严肃性、权威性和统一性，严重地影响了政策的正确贯彻和有效实施。

2.政策附加

即政策之外附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求，从而影响了原有政策目标的实现。“土政策”就是这种政策附加式政策执行的典型形式。它以地方实际情况为借口，对国家政策增添额外的地方内容，如增加新的执行机构和人员，增加更多的执行程序和审批环节，增加更多的收费项目，为谋取地方或个人利益提供方便。

3.政策观望

即政策执行主体或因疲于应付具体事务，或担心目标群体的抵抗，或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼，观望中央是否还有政策变动，观望中央是否可以软拖硬抗。这种观望式的政策执行大大降低了政策的执行效率，损害了政府在目标群体中的形象。

二、公共政策执行偏差产生的原因

公共政策执行偏差表现形式多样，其产生的原因也是复杂的，具体分析起来分为两大方面：

（一）主观原因

1.政策执行者因素

政策执行者导致公共政策执行偏差可以从以下三个方面来认识：

（1）政策执行人员的个人文化素质偏低导致对政策认知的偏差。对所执行政策的价值、功能或作用缺乏正确的认知，特别是对那些具有长远利益的政策的价值没有充分的认识。对于那些急功近利的短视者来说，他们常常不能正确地认知政策所蕴含的长远利益，有时为了追求眼前的短期利益而可能会不惜牺牲政策将会为其带来的长远利益。这种情况是造成我国现阶段许多政策执行出现偏差的常见原因之一。

（2）政策执行人员由于利益驱使导致角色错位。作为现实的人，政府官员不可能都完全成为行政道德和行政规范的完美化身，他们往往会处在角色冲突之中。他们作为社会亿万普通老百姓中的一员，又充当着私人角色，他们也有自身的各种物质的、精神的、心理的等方面的需求。在政府官员的利益函数中，国家的整体利益和他们自己的个人利益都只是其中的一个变量。于是，在政策执行过程中，当政策所追求的整体利益或全局利益与执行者的个人利益或局部利益发生冲突时，政策执行者往往会因公私角色的错位致使政策执行出现偏差。

（3）政策执行人员的方法欠妥导致执行偏差。在现实政策执行过程中，有的政策执行人员简单粗暴、武断专行，结果影响了作为目标团体的广大民众的情绪，破坏了干群关系，妨碍了政策的有效执行；有的只讲原则性，不讲灵活性，执行政策时无视差异，千篇一律，使政策难以有效地实现其价值，违背了政策制定的初衷；有的则不重视政策宣传，不能为目标团体提供充分的认知机会，使他们心理上缺乏准备，这同样不利于政策的顺利实施。

2.执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差

管理缺陷主要表现为：

（1）组织结构不合理。组织结构是一个组织的组成部分及其相互之间所确立的关系的形式，它决定组织的职权分配形式和功能机制。结构不合理主要表现为机构重叠，职能交叉；结构不当，功能不全；人员结构不合理，素质不高；中央与地方职责不清，机构设置层层对口。

（2）执行机构中沟通和协调困难。有效的沟通与协调，有利于统一组织内部各成员思想和行为，形成组织内聚力和政策执行力；减少组织内耗，实现组织结构的优化。如果执行机构中沟通和协调困难，就容易造成在政策执行中思想分歧，行动异步，“各吹各的号，各唱各的调”，产生执行偏差。

（3）政策关系处理不当。政策执行是一项复杂的系统工程，某些关系处理不当，同样可能产生政策执行偏差。政策关系主要有政策的原则性和灵活性的关系；政策执行中的进取性和可行性的关系；政策执行中鼓励性与督导性的关系等。

（二）客观原因

1.政策质量优劣导致执行偏差

政策质量低劣是指政策制定不能准确地针对政策问题，不能及时有效地解决相应的社会问题。主要包括以下几种情况：

（1）政策目标错误或者模糊不清。政策目标错误，政策实施效率越高则政策失误越大。政策目标模糊不清：目标不切实际难以达到；目标难以比较和衡量；目标没有明确所期望的结果；目标的完成不属于政策执行者职权范围的事，等等。在这种情况下，政策执行者在实施政策的过程中往往会显得无所适从。

（2）政策内容混乱。无论是对于同一项政策的目标还是多项政策的目标，如目标之间不一致，在执行这样的政策时，执行者要么犹豫不定、裹足不前；要么相互冲突、产生内耗，影响政策效果，产生执行偏差。