从哈尔滨水事件看政府危机公关

即政府不能通过信息发布中心将危机信息发布给社会公众。 月 14 11 日， 吉化公司环保处副处长等相关人士曾宣布 “苯在燃烧前有较强的 毒性， 但在燃烧、 爆炸后就在瞬间分解成二氧化碳和水， 对人体没有毒 副作用。 这种说法实际上是不负责任的行为， ” 但可惜的是， 吉林省的 相关部门一直沿用这样的说法， 以致延误了问题解决的最好时机。 危机事件性质不明是谣言产生和传播的一个重要原因， 然而， 单 个老百姓由于受到各方面的限制， 他们对危机事件的认识和判断难免 会出现误差。所以， 政府在面对危机时， 应该而且必须准确辨析危机 事件的性质， 并以最快的速度把结论告诉广大人民群众， 并向他们解 释清楚。这既是做出正确决策、 找到有效解决办法的根据， 也有利于 人们形成良好的心理接受基础， 有效地抵制谣言的产生和传播。 充分 证明了保障公众的知情权， 对于政府和公众而言， 是一件双赢的好事， 隐瞒的做法只会雪上加霜。由此可见，建立一套完备负责的信息系 统， 对于整个城市公共危机的防范与救助工作， 是有着多么重大的意 义的。 （二） 预警系统预警不灵 预警系统是城市公共危机防范与救助系统的前哨， 如果能够建立 一套能感应危机来临的信号系统， 通过对危机风险源、 危机征兆进行 不断地监测， 可以在危机来临前及时地发出警报， 将危机消除在无形 之中。 在吉化爆炸发生之后， 哈尔滨水危机本可以有机会消除或者减 少其影响的。 如果预警系统建设的到位的话， 其信息收集中心应该可 以及时的收集到松花江发生水污染的信息， 并且及时将这一情况通知 到信息分析中心， 最后由警报中心发出警报， 这样可以使哈尔滨市有 着充分的时间应对水危机的发生。 遗憾的是， 由于吉化和吉林省的某 些做法， 以及预警系统的不完善， 使这样的预警没有及时地做出， 造成 了后来严重的结果。有环保人士评说， 即使在这次危机中， 发生爆炸 的吉化双苯厂烧光， 也没有给下游哈尔滨市停水造成的损失大。 预警 系统预警不灵， 则其就相当于虚设， 就这个系统分析而言， 更多的是观 念上的问题， 而不主要是硬件方面的不足。 （三） 预案系统形同虚设 这场危机中同样暴露了预案系统建设的薄弱。 当危机发生时， 吉 林省启动了其所制定的 《吉林省突发环境事件应急预案》 中吉化公司 ， 立即封堵了事故污染物排放口， 并将厂区内事故产生的污水全部引入 厂内污水处理厂进行处理， 切断了污染源。 但是该预案还是存在着一 定的漏洞， 造成了仍然有污染物通过其他的渠道流入了松花江。 且该 预案在危机情况通报方面的规定， 或是缺乏相关规定， 或是没有落实 到实处， 导致了严重的后果。
政法论坛
２００７．１２
从哈尔滨水事件看政府危机公关
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摘 要
张
晴
（中国地质大学政法学院 湖北・武汉 430074）
政府危机公关越来越受到人们的重视， 它已成为当今政府行使职能的一个重要环节。从哈尔滨市停水事件出发， 政府 危机公关 预警系统 文献标识： A 文章编号： 1009-0592(2007)-594-02
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非常态的， 这就需要公众的理解和配合。而媒体的报道、 解释和引导 是增进彼此了解的导航员， 是促使公众采取一致行动的催化剂。 媒体 协调功能的发挥是平稳渡过危机不可缺少的重要因素。在此次危机 的前两阶段， 媒体此时悄无声息， 结果导致整个城市在停水阶段一片 恐慌， 各种谣言肆虐， 全市一片质疑声音， 市民不信任政府， 导致社会 恐慌加剧。但随着危机的加速， 媒体在沉默后终于爆发， 从第三阶段 起开始逐渐披露事实真相。 但危机时刻市民如果不信任政府， 不信任 主流媒体势必导致谣言四起， 危机恶化。随后， 媒体不断报道政府的 正面事迹， 并在后来的报道中为政府解释， 当时正值哈市旅游旺季， 松 花江水污染会直接导致该市经济下滑， 而且不断追踪报道政府为市民 提供免费纯净水、 食物， 开凿地下井， 派遣人力， 物理治理松花江…… 使市民渐渐消除对政府的敌意和不信任， 开始相信政府在竭力采取措 施应对危机， 开始逐渐配合政府。 在恢复供水后， 市民还是心存疑问， 怀疑自来水是否可以放心饮用， 此时媒体刊登黑龙江省省长张左已亲 自喝下恢复供水后的第一口水， 以示全市供水可以安全饮用。 此类引 导在危机时期连通政府与公众， 使彼此互相理解、 互相信任， 共度难 关， 充分发挥媒体的协调功能， 平息了社会恐慌。协调功能的充分发 挥使危机时期的紧张气氛得以缓和朝和谐的方向发展。 三、 政府危机公关对策 危机因其突发性和不可预测性往往令人措手不及。与日常公关 相比， 危机公关具有很大的时间压力和舆论压力， 要求政府调动各种 资源在最短的时间里使危机造成的损失最小化， 不断满足公众的知情 权， 以塑造良好的政府形象。为此， 争取必须从长远出发并站在全局 的高度建立危机处理的应急系统和快速反应机制， 强化官员的危机管 理意识， 力争做到防患于未然。具体要求政府做到以下几点: （一） 转变公共行政管理理念 市场经济的发展， 要求政府转变职能， 找准自己的职能定位， 更多 地为社会发展、 经济发展提供服务保障工作。 政府不能再以单纯的管 理者的角度去考虑问题， 而是要更多地从人民的视角出发， 从市场因 素考虑， 尊重个体权利、 提供社会服务， 告别传统的指挥式的、 命令式 的管理。 （二） 建立危机公关传播机制 完善的危机公关传播机制可以保证公关工作的顺利进行， 成立负 责危机公关传播工作的专门机构刻不容缓。世界各国应对危机的经 验教训表明，控制危机的最低成本手段就是制定详尽的危机应对机 制， 这其中就包括了危机传播机制。 西方发达国家的危机应对机构往 往都有一个重要的部门—新闻中心， 专门负责危机信息的对外发布工 作。 （三） 掌握舆论的主导权 危机因具有高度的破坏性而天然地会成为公众关注的焦点， 激起 他们的兴奋情绪。对此， 若引导得好， 会向着危机管理的有利方面发 展; 引导不好， 则有害于危机事件的处理。媒体既是公众情绪的风向 标， 也是公众情绪的催化剂。为此， 政府要充分发挥媒体在危机公关 中的沟通作用。媒体不仅可以及时监视可能导致危机发生的各种潜 在因素， 而且在危机公关过程中作为政府和公众的代言人起到了沟通 信息、 疏导情绪的积极作用。 公开透明的媒体报道既可以缓解民众的 紧张， 也可以使谣言在事实面前不攻自破。
２００７．１２
在吉化消防支队领导案头， 有着相当详尽的双苯厂突发灾害应急 预案， 不过实际情况显示， 有着 1300 名职工的双苯厂， 只有南面的一 个出口可以供消防车进出， 而爆炸起火的位置附近最可只能容下 5 辆 消防车。 于是危机发生当天， 看到的场面是前来救援的消防车辆多达 而绝大多数只能排在工厂外的马路上待命。 由此可见， 该预案 60 辆， 实际上并没有通过演习等方式进行过检验， 这样的预案实际上并不能 发挥应有的作用。作为城市公共危机防范与救助系统的一个重要环 节， 如果该系统不能发挥其作用， 则危机发生之时， 就无法迅速的作出 正确的反应， 对于危机救助而言， 有着很大的负面影响。 （四） 掌握舆论主导权， 发挥媒体公共职能 危机事件中媒介发挥着信息传递、 引导舆论、 协调功能、 舆论监 督、 危机预警等社会职能， 其功能发挥的好坏直接会影响着危机事件 的进展与最终的解决。 可以说， 危机事件中媒体扮演着重要的角色。 在此次污染事件中， 媒体的表现可以说是可圈可点： 发挥信息传递职能， 确保传播渠道畅通， 使危机逐步透明化 1． 危机事件中， 民众需要知道发生了什么， 为什么发生和政府做了 什么， 大众传播媒介便成为获取这些信息的最有效、 最权威的途径。 真实信息的及时传递应该成为媒介在危机事件中最重要、 最根本的一 项社会职能。这项功能在水危机事件中表现的尤为明显。在松花江 水危机爆发的第一阶段和第二阶段， 媒体对水污染一事普遍沉默， 信 息传递职能缺失导致社会上流传着各种谣一言， 地震谣言随之而来， 人们开始疯狂抢购， 储存粮食， 逃离城市， 不信任媒体， 埋怨政府。但 当危机报道进入第三阶段， 信息逐步公开， 信息传递职能恢复正常。 当地报纸增刊增版， 电视台新闻节目 24 小时滚动报道， 网站随时更 新， 媒体全副武装， 整装上阵。黑龙江电视台新闻频道采取红、 绿 黄、 及时预警的方式告知受众水质近况。 包括在停水期间如何买水， 如何 购买食物， 如何在外用餐， 媒体都在每天的新闻中一一报道。据当地 的百姓说，那段时间无论男女老少醒来第一件事就是开电视看新闻 ……在危机时刻， 迅速及时地报道无疑给受众吃下了定心丸。 引导舆论， 帮助受众平稳渡过危机 2． 媒介是传递舆论信息的重要渠道， 是舆论信息的载体。 但是大众 传播媒介作为信息的载体， 不是被动、 机械地负载舆论信息， 而是积极 主动地发挥其议程设置功能， 积极主动地选择舆论、 引导舆论。公共 危机事件中， 公众的社会心理处于恐慌状态， 极易被一些负面信息和 谣言所左右， 甚至导致非理性的行为， 产生社会的不安定因素。松花 江水污染事件进入第三阶段后，媒体逐渐开始发挥了舆论引导的作 用， 使混乱不堪的城市逐渐恢复理性， 平稳度过危机。由于市民普遍 处于惶恐当中， 媒体循序渐进的进行引导使受众态度逐层变化， 从最 初的不信任、 将信将疑渐渐变得深信不疑， 紧紧跟随媒体。当人们对 危机感到不安时， 媒体详细报道危机的原由、 进展， 引导受众度过难 关; 当人们对危机过后的生活感到迷茫时， 媒体用正面的讯息加以引 导， 帮助受众平稳的度过危机; 当人们对政府不信任， 开始怨声载道 时， 媒体加大对政府的正面报道， 塑造亲民诚实的领导人形象， 使受众 逐渐理解政府善意谎言下的良苦用心， 渐渐对政府消除敌意， 信靠政 府。 危机中的舆论引导是平稳渡过危机， 维系危机朝良性方向发展所 不可缺少的重要因素。 发挥协调功能， 积极配合政府平息危机 3． 危机时期是一个非常态的时期， 政府所采取的应对措施也可能是体的作用． 并提出政府危机公关的对策。 关键词 中图分类号： D63
一、 事件回放 哈尔滨市人民政府发布 “哈政法字[2005 2005 年 11 月 21 日上午， ] 25 号” 《关于对市区市政供水管网设施进行全面检修临时停水的公 告》 宣布自 2005 年 11 月 22 日中午 12 时起， ， 对哈尔滨市区市政供水 管网设施进行全面检修并临时停止供水， 检修并停水的时间为 4 天。 这一原因显然不能令人信服， 因为对一个城市来说， 水是不可缺少的， 一旦停水， 意味着整个城市将停止运行， 是极其严重的城市危机事件。 这样的公告， 显然不利于哈尔滨各级组织和市民充分做好准备， 应对 迫在眉睫的危机。 因此在公告发布后， 民众的恐慌非但没有消除， 反而一时间人心 惶惶:于是有关地震、 投毒、 污染等等传言很快不胫而走， 在哈市的大 街小巷广为传播， 一些市民采购储藏食物甚至带帐篷户外过夜。 面对这种情形，21 日下午，哈尔滨市政府又发布了“哈政法字 [2005 ]27 号” 《关于正式停止市区自来水供水的公告》 宣布停水是因 ， 为中石油吉化公司双苯厂爆炸后可能造成松花江水体污染， 为保证全 市供水安全而采取了停水的紧急措施。 第二次公告终于道出实情， 在 危急时刻道出实情， 可以让人们做好更充分的准备， 这显然是正确的 选择。 至此， 市民心态才趋于平稳， 大家赶紧囤水备荒， 一场社会危机 逐渐平息下来。 二、 事件分析 重所周知， 吉林双苯厂爆炸是发生于 2005 年 11 月 13 日， 哈尔滨 的停水公告是在 11 月 22 日由政府部门正式发出的。在 10 天时间 里， 当地民间已经有哈市水源因此受到污染的流言， 同时也出现了居 民自动停止使用自来水而在市场上抢购净水的风波。 尽管如此， 当地 的环保监测部门并没有能够在短时间内， 及时对水源加以监测并将结 果公之于众， 以致于在这 10 天的时间内， 面对政府部门的沉默， 公众 不得不自发地在恐慌中采取自救措施。 应该说， 这种社会现象在一定 程度上反映出地方部门在突发事件的应对机制上存在相当的缺陷。 于此同时， 这又是一次信息不对称引发的公共危机。 吉林石化方 面在事件初期斩钉截铁的否认爆炸污染了水源， 由此导致的各种应急 措施和信息公开的滞后带来了更大的公共危机。 由于信息滞后， 一次 安全事故最终演变成了一次大规模的公共危机。 在全球化背景下， 每个城市都有可能遇到此类或相关的突发危机 事件， 通过此次哈尔滨市的 “停水事件” 可以透视哈尔滨市政府的危机 公关能力， 其表现有欠缺处， 也有值得褒奖处。现分析如下： （一） 信息系统运转不畅 在这次危机中暴露最大的问题之一， 就是信息系统的建设问题，