中央银行在宏观审慎中的地位和权限

全球金融危机后，欧美等主要国家加快了金融监管改革步伐。在新的金融监管框架中，中央银行的监管地位明显加强。实际上，中央银行在履行

最后贷款人职能、实施货币政策、开展宏观审慎监管和维护支付清算系统运行中都扮演着金融稳定的重要角色。因此，强化中央银行监管权限有着充分的理论依据。中国人民银行担负着维护金融稳定的法定职责，在构建我国宏观审慎监管体系中，应进一步明确其监管地位，赋予其应有的监管权限。

［关键词］中央银行；宏观审慎；金融稳定；监管权限

20世纪90年代以来，为适应金融混业经营和金融创新不断加快的形势，欧美一些国家的金融运行模式逐渐从分业经营向混业经营转变。与此同时，中央银行在监管体系中的地位和权限也发生了很大变化，有的国家对中央银行的监管权力进行了剥离；有的国家在金融监管中出现了“去央行化”趋势。但是，一直以来，理论界对于中央银行在金融监管中的地位和权限问题存在着不同的认识；而在实践层面，即使是实行相同监管模式的国家，中央银行介入金融监管的程度和范围也不相同。此次席卷全球的金融危机表明，无论是实行“双线多头”监管模式的美国，还是由单一机构履行监管职能的英国，在防范和控制系统性风险方面都不成功。危机之后，欧美各国对过去秉持的监管理念进行了反思，并着手构建新的金融监管框架，不同程度地增加了中央银行的监管权限，明确了中央银行在宏观审慎监管体系中的地位，这一变革趋势值得研究和关注。

一、危机前欧美主要国家中央银行监管权限

（一）英国金融监管体系的演变

20世纪70年代以前，英国的金融监管以金融机构自律管理为主，英格兰银行对金融机构的监管主要采取“道义劝说”、“君子协定”等方式。20世纪70年代中期，这种放任式的金融监管不断暴露出问题，发生了大量小银行挤兑危机，并波及到核心银行。危机迫使英国政府改变立场，最终促使《1979 年银行法》出台，并使英国的金融监管进入了法制化轨道。20 世纪80 年代以后，随着金融全球化的发展，混业经营盛行，金融竞争加剧，在此背景下，英国政府于1986年出台了《金融服务法》，英国金融业由分业经营向混业经营转变。

20世纪90 年代，英国爆发了国际商业信贷银行破产、巴林银行倒闭、国民西敏寺银行危机等一系列金融事件。对此，英国政府于1997 年5 月提出了金融监管改革方案，将英格兰银行的监管职能分离出来，成立了综合性金融监管机构——金融服务管理局（FSA），负责对各领域金融活动的监管。2000年6 月，英国通过了《金融市场与服务法案》，从法律上确认了FSA的金融监管地位，赋予它监管金融业的所有权限。自2001年12月起，英国原有的监管机构停止运作，FSA全面行使监管职能。英国作为重要的国际金融中心之一，英格兰银行作为现代中央银行的鼻祖，此项改革在国际上产生了很大影响。从1998年开始，澳大利亚、卢森堡、匈牙利等国也进行了类似的改革，亚洲的韩国和日本也进行了相似的尝试。［1 ］据世界银行统计，从1986年到2003年的17年里，全球共有46个国家建立起独立于中央银行的、单一的综合性监管机构。

（二）美国的金融监管体系

美国在独立战争之后，很长一段时间由各州政府行使监管职能。1864年《国民银行法》颁布后，财政部设立了货币监理署（OCC），负责国民银行的注册、检查和监督，开始了联邦政府的金融监管。1913年《联邦储备法》颁布，建立了行使中央银行职能的联邦储备体系（FR S），美联储拥有了对会员银行的监管权。大危机后，美国颁布了《银行法》，建立了联邦存款保险公司（FDIC），赋予其对参保银行的监管权力；证券业由证券交易委员会（SEC ）监管，保险业由联邦保险同业协会和州保险厅监管。由于美国实行双轨银行制，每个州又都设有银行监管部门——州银行厅（DFI），对在本州注册的非联储会员银行进行监管。除了银行机构外，美国还有大量非银行金融机构，如储贷协会、信用社、货币市场互助基金、住房抵押贷款机构等。为了对这些机构进行监管，联邦政府又赋予储贷监理署（OTS）、联邦保险署（SIC）、国家信用社管理局（NCUA）等机构以相应的监管权力。［2］

1999年，美国出台了《金融服务现代化法案》，允许金融机构开展混业经营。金融格局的变化引发了监管框架的调整，FRS作为联邦政府的综合监管机构，负责监管金融控股公司，必要时可对银行、证券和保险子公司进行有限制的监管；OCC、SEC和FDIC分别对银行、证券公司和保险公司进行监管，各监管机构如果认为美联储的监管不适当，可优先行使自己的裁决权，从而出现了金融监管“去央行化”的趋势。虽然《金融服务现代化法案》提出了功能监管的理念，并引入了功能监管的做法，但实际上在美国并没有建立起严格意义上的功能监管体制，也没有从根本上改变原有的银行、证券和保险“三足鼎立”的机构监管模式。这种功能监管与机构监管混合的监管体系，导致监管重叠与监管真空并存，既降低了金融监管效率，也为后来的金融危机埋下了伏笔。

（三）欧盟的金融监管框架

20世纪80年代，为了配合欧盟一体化发展的需要，欧盟发布了一系列政策法规，建立了欧盟监管协调委员会，以推动欧盟层面的金融监管协调。1985年，欧盟在《关于建立内部市场白皮书》中，提出了在金融监管领域应运用“相互承认”和“相互协调”两项原则。为了配合欧元的启动，1999年欧盟委员会颁布了《欧盟委员会金融服务行动计划》，旨在消除跨国金融服务的限制和市场壁垒，促进金融市场的发展和融合。为了实施该项计划，2000 年欧盟启动莱姆法路西框架（Lamfalussy Framework），这一框架成为欧盟进行监管协调的主要依据。此框架初期仅对证券业有效，从2003年开始，该框架的适用范围扩展到银行业和保险业。2003年11月，欧盟按照莱姆法路西框架建立了欧盟监管体系，履行相应的监管职责。［3］但从实际上看，欧洲中央银行并不具有实质性的金融监管权限，金融监管由各国的金融监管机构负责。

在欧盟金融监管框架下，欧盟各成员国对本国的金融监管体制与机构设置也作出了相应的调整。例如，德国于2002 年4月通过了《统一金融服务监管法》。同年5 月，在合并原来银行、保险、证券三家监管局的基础上成立了德国联邦金融监管局，授权其对德国的银行业、证券业和保险业进行统一监管。卢森堡于1999年1月成立了金融业监督管理委员会（CSSF），合并了证券监管部门，并接管了中央银行的监管职能，由CSSF