中央银行在宏观审慎中的地位和权限

全球金融危机后，欧美等主要国家加快了金融监管改革步伐。

在新的金融监管框架中，中央银行的监管地位明显加强。

实际上，中央银行在履行最后贷款人职能、实施货币政策、开展宏观审慎监管和维护支付清算系统运行中都扮演着金融稳定的重要角色。

因此，强化中央银行监管权限有着充分的理论依据。

中国人民银行担负着维护金融稳定的法定职责，在构建我国宏观审慎监管体系中，应进一步明确其监管地位，赋予其应有的监管权限。

［关键词］中央银行；宏观审慎；金融稳定；监管权限20世纪90年代以来，为适应金融混业经营和金融创新不断加快的形势，欧美一些国家的金融运行模式逐渐从分业经营向混业经营转变。

与此同时，中央银行在监管体系中的地位和权限也发生了很大变化，有的国家对中央银行的监管权力进行了剥离；有的国家在金融监管中出现了“去央行化”趋势。

但是，一直以来，理论界对于中央银行在金融监管中的地位和权限问题存在着不同的认识；而在实践层面，即使是实行相同监管模式的国家，中央银行介入金融监管的程度和范围也不相同。

此次席卷全球的金融危机表明，无论是实行“双线多头”监管模式的美国，还是由单一机构履行监管职能的英国，在防范和控制系统性风险方面都不成功。

危机之后，欧美各国对过去秉持的监管理念进行了反思，并着手构建新的金融监管框架，不同程度地增加了中央银行的监管权限，明确了中央银行在宏观审慎监管体系中的地位，这一变革趋势值得研究和关注。

一、危机前欧美主要国家中央银行监管权限（一）英国金融监管体系的演变20世纪70年代以前，英国的金融监管以金融机构自律管理为主，英格兰银行对金融机构的监管主要采取“道义劝说”、“君子协定”等方式。

20世纪70年代中期，这种放任式的金融监管不断暴露出问题，发生了大量小银行挤兑危机，并波及到核心银行。

危机迫使英国政府改变立场，最终促使《1979 年银行法》出台，并使英国的金融监管进入了法制化轨道。

20 世纪80 年代以后，随着金融全球化的发展，混业经营盛行，金融竞争加剧，在此背景下，英国政府于1986年出台了《金融服务法》，英国金融业由分业经营向混业经营转变。

20世纪90 年代，英国爆发了国际商业信贷银行破产、巴林银行倒闭、国民西敏寺银行危机等一系列金融事件。

对此，英国政府于1997 年5 月提出了金融监管改革方案，将英格兰银行的监管职能分离出来，成立了综合性金融监管机构——金融服务管理局（FSA），负责对各领域金融活动的监管。

2000年6 月，英国通过了《金融市场与服务法案》，从法律上确认了FSA的金融监管地位，赋予它监管金融业的所有权限。

自2001年12月起，英国原有的监管机构停止运作，FSA全面行使监管职能。

英国作为重要的国际金融中心之一，英格兰银行作为现代中央银行的鼻祖，此项改革在国际上产生了很大影响。

从1998年开始，澳大利亚、卢森堡、匈牙利等国也进行了类似的改革，亚洲的韩国和日本也进行了相似的尝试。

［1 ］据世界银行统计，从1986年到2003年的17年里，全球共有46个国家建立起独立于中央银行的、单一的综合性监管机构。

（二）美国的金融监管体系美国在独立战争之后，很长一段时间由各州政府行使监管职能。

1864年《国民银行法》颁布后，财政部设立了货币监理署（OCC），负责国民银行的注册、检查和监督，开始了联邦政府的金融监管。

1913年《联邦储备法》颁布，建立了行使中央银行职能的联邦储备体系（FR S），美联储拥有了对会员银行的监管权。

大危机后，美国颁布了《银行法》，建立了联邦存款保险公司（FDIC），赋予其对参保银行的监管权力；证券业由证券交易委员会（SEC ）监管，保险业由联邦保险同业协会和州保险厅监管。

由于美国实行双轨银行制，每个州又都设有银行监管部门——州银行厅（DFI），对在本州注册的非联储会员银行进行监管。

除了银行机构外，美国还有大量非银行金融机构，如储贷协会、信用社、货币市场互助基金、住房抵押贷款机构等。

为了对这些机构进行监管，联邦政府又赋予储贷监理署（OTS）、联邦保险署（SIC）、国家信用社管理局（NCUA）等机构以相应的监管权力。

［2］1999年，美国出台了《金融服务现代化法案》，允许金融机构开展混业经营。

金融格局的变化引发了监管框架的调整，FRS作为联邦政府的综合监管机构，负责监管金融控股公司，必要时可对银行、证券和保险子公司进行有限制的监管；OCC、SEC和FDIC分别对银行、证券公司和保险公司进行监管，各监管机构如果认为美联储的监管不适当，可优先行使自己的裁决权，从而出现了金融监管“去央行化”的趋势。

虽然《金融服务现代化法案》提出了功能监管的理念，并引入了功能监管的做法，但实际上在美国并没有建立起严格意义上的功能监管体制，也没有从根本上改变原有的银行、证券和保险“三足鼎立”的机构监管模式。

这种功能监管与机构监管混合的监管体系，导致监管重叠与监管真空并存，既降低了金融监管效率，也为后来的金融危机埋下了伏笔。

（三）欧盟的金融监管框架20世纪80年代，为了配合欧盟一体化发展的需要，欧盟发布了一系列政策法规，建立了欧盟监管协调委员会，以推动欧盟层面的金融监管协调。

1985年，欧盟在《关于建立内部市场白皮书》中，提出了在金融监管领域应运用“相互承认”和“相互协调”两项原则。

为了配合欧元的启动，1999年欧盟委员会颁布了《欧盟委员会金融服务行动计划》，旨在消除跨国金融服务的限制和市场壁垒，促进金融市场的发展和融合。

为了实施该项计划，2000 年欧盟启动莱姆法路西框架（Lamfalussy Framework），这一框架成为欧盟进行监管协调的主要依据。

此框架初期仅对证券业有效，从2003年开始，该框架的适用范围扩展到银行业和保险业。

2003年11月，欧盟按照莱姆法路西框架建立了欧盟监管体系，履行相应的监管职责。

［3］但从实际上看，欧洲中央银行并不具有实质性的金融监管权限，金融监管由各国的金融监管机构负责。

在欧盟金融监管框架下，欧盟各成员国对本国的金融监管体制与机构设置也作出了相应的调整。

例如，德国于2002 年4月通过了《统一金融服务监管法》。

同年5 月，在合并原来银行、保险、证券三家监管局的基础上成立了德国联邦金融监管局，授权其对德国的银行业、证券业和保险业进行统一监管。

卢森堡于1999年1月成立了金融业监督管理委员会（CSSF），合并了证券监管部门，并接管了中央银行的监管职能，由CSSF对金融业进行统一监管。

爱尔兰于2003年5月将中央银行的银行和证券监管权分离出来，成立了爱尔兰金融服务监管局（IFSRA），对银行、信贷协会、保险公司、投资中介等机构进行监管。

总体来看，由于社会制度的差异，全球金融危机前在各国的金融监管体系中，中央银行的角色和权限不尽相同。

20世纪90年代以来，许多国家成立综合性金融监管机构，或成立专业监管部门，相当一部分国家的金融监管改革都涉及到监管职能从中央银行的分离。

在维护金融稳定方面，一些国家的中央银行虽然负有维护金融稳定的责任，却不拥有相应的金融监管权力。

二、后危机时代中央银行在监管体系中的权限变化国际金融危机爆发后，各国政府都认识到，维护金融体系稳定，需要加强以宏观审慎监管为主要内容的金融监管体系。

宏观审慎监管将整个金融系统所面临的风险都纳入到监管范畴，即把所有金融机构和金融市场看作一个整体，通过制定全面的金融稳定政策，避免金融机构和金融市场风险积累、爆发和蔓延给整个金融系统带来负面影响，以维护金融稳定并促进经济可持续发展。

为了健全金融监管体系，2008年3月，美国财政部公布了《现代金融监管架构改革蓝图》；2009年6月，奥巴马政府向国会提交了《金融监管改革方案》；2010年7月21日，奥巴马签署了由两院通过的《2010年华尔街改革和消费者保护法》，法案明确了美联储在金融稳定中的职责及其核心地位，赋予美联储“系统风险监管者”的正式职责，同时也赋予其维护金融稳定的广泛权力。

扩权后的美联储将全面负责系统性风险的评估和监测，对金融机构的监管权限也从商业银行延伸至所有具有系统重要性的机构，包括规模较大、关联较深的以商业银行、投资银行业务为主的金融（银行）控股公司、大型保险公司等一切可能对金融稳定构成威胁的金融企业。

此外，美联储还有权对支付清算体系进行监管，有权直接从被监管机构获取信息，有权在紧急情况下将最后贷款人职能运用于非存款类金融机构。

通过这次改革，美联储将实现由中央银行到“金融监管超级警察”的跨越，成为美国维护金融稳定的最主要防线。

与美国相比，欧洲的金融创新速度较慢，资产证券化规模也远小于美国。

但由于欧洲的金融机构大量涉足于美国次贷类产品，因而在此次金融危机中也蒙受了巨大损失。

金融危机爆发后，欧盟开始反思并着手构建新的金融监管框架。

2009年6月，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》方案，提出建立新的泛欧金融监管体系，在欧盟层面上加强金融监管。

与此同时，将原欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会升级为欧盟监管局（ESA），使其具有法人地位。

［4］2010年9月，欧盟理事会宣布了新的泛欧金融监管体系，决定在20 11年成立欧洲系统风险委员会（ESRB）对整个金融体系进行监管，同时成立银行业监管局、保险业监管局和金融市场交易监管局，分别负责对银行业、证券业和保险业进行监管（见下表）。

ESRB由欧洲中央银行行长担任主席，以确保其独立性和权威性。

三个监管局有权直接对相关金融机构下达监管决定，在涉及跨国金融机构的监管时，如果各国监管机构之间发生争议，欧洲监管局有权进行调停，调停结果具有法律约束力。

不难看出，此次欧盟新的金融监管框架提高了欧洲中央银行的监管地位，赋予了其更大的监管权限。

泛欧监管体系建立之后，将进一步加强欧洲中央银行与各国中央银行之间的协调作用，而各国中央银行在本国的宏观审慎监管中也将发挥更大作用。

在金融危机的冲击下，2007年9月英国爆发了150年以来最大规模的信贷危机。

危机之后，英国随即着手改革金融监管体系。

2009 年2月，英国议会通过了《2009银行法案》，明确了英格兰银行在金融稳定中的法定职责和核心地位，强化了其相关的金融监管权限。

《法案》提出，在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC），该委员会由英格兰银行行长（担任主席）、两位副行长及四位英格兰银行非执行理事组成。

《法案》赋予英格兰银行维护金融稳定新的政策工具，如授权英格兰银行对银行支付系统进行监控，对问题银行给予流动性支持等权力。

［5］2010年6月，英国财政部宣布了金融监管改革新方案。

方案指出，英国现在的金融监管结构已经失灵，必须改革由三方（FSA、财政部、英格兰银行）共治的金融监管体系。

FSA现行的机制必须停止运作，其金融监管职能将转交给英格兰银行从而成为英格兰银行的下属机构，FSA今后的职能主要是保护消费者权益和打击金融犯罪等。