公共政策要点7

第七章公共政策问题的形成与政策议程设定

公共政策问题的形成与认定，是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。

美国学者邓恩强调政策问题构建在整个政策分析过程中的极端重要性：通过恰当的疑问，有些看起来无法解决的问题能够重新构建，以至会凸现问题的解决方案，即问题找准了，问题也就解决了一半。

本章首先弄清公共政策问题的内涵和属性，并探究其形成、提出和分析的方法等，最后则要分析政策议程问题，即如何将公共政策问题提上社会和政府的议事日程问题。

第一节公共政策问题的界定、内涵、属性与分类

一、社会问题、公共问题和公共政策问题

要弄清公共政策问题，就势必首先涉及问题、私人问题、社会问题、公共问题和公

共政策问题等概念。

什么是问题？

1.所谓问题（Problem）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。正因为这种差距，

才导致很多紧张状态。

2.社会问题（Social problem）

公共问题（Public problem）

公共政策问题（Public policy problem）

这三个概念的涵义较为接近，易于造成混淆。对此，有学者曾从彼此概念外延关系上提出：三者既有相通之处，也有差异；

3.公共政策问题的定义

公共政策问题是指统治集团或社会大多数人,感觉到现实中出现的某种情况与他

们的利益、期望、价值和规范,有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活

动,要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社

会问题或公共问题。

公共政策问题的基本内涵,应主要包括如下五个方面：

1.客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实

和问题情境。

2.问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察

觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。

3.现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺

的感觉,有必要采取行动改变这种状况。

4．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。5．政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。

二、公共政策问题的基本属性

公共政策问题的基本属性或称基本特征主要有以下:

1.关联性与公共性

2.主观性和人为性

3.历史性与动态性

三、公共政策问题的分类

1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类

型:

1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决

方案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。

2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的

效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的。

3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备

选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。

2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、

外交问题、民族问题等等。

1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决

政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。

2)经济问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重

效益的原则。

3)在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。

3.从作用范围看，公共政策问题可以分为：

全国性问题、区域性问题和地方性问题

国家既存在统一性的全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。

第二节公共政策问题的形成与提出

•我们必须特别关注两个方面：

一是公共政策问题的形成因素到底有哪些？

二是公共政策问题的提出主体又会有哪些？

一、公共政策问题的形成因素

1.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面。

1)国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五

个方面。

2)国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。

2.公共政策问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。

在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。

3.还需要注意的两点是：

很多因素可能同时发生;经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。

二、由谁提出公共政策问题

通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种:

1.政府部门

2.政治领袖

3.政党组织和利益集团

4.大众传媒

5.各类政策研究组织

第三节公共政策问题认定的方法

•公共政策分析本身是一个多层次的、动态的过程，通常包括政策问题分析、政策方案分析和政策执行与结果分析等方面。

•政策问题的分析与其他阶段的政策分析既有共性也有区别。

共性在于：都是为了发现问题和解决问题;

区别在于：政策问题的分析侧重于对现实与人们的价值理念、期望值、固有规范等之间所存在的差距。

•国内外学术界论及的政策问题分析方法很多,我们分别对边界分析、多角度分析、类别