东南亚海盗问题及其治理_王健

东南亚海盗问题及其治理

王　健*　戴轶尘**

【内容提要】　亚洲金融危机爆发以后,东南亚海域再次成为全球海盗活动频发的高危地带,特别是九一一事件以来,该地区的海盗活动呈现出与海上恐怖主义合流的新动向。目前的国际法体系对东南亚的反海盗行动具有相当大的局限性,同时,社会经济问题、政治动荡以及领海争议也成为该地区海盗行为兴起的重要原因。目前东南亚各国与区域外大国已经开展了行之有效的反海盗合作。本文旨在分析东南亚地区海盗行为的成因、类型及发展新动向,并在探讨该地区现有反海盗合作议程的基础上,提出加强内部合作、争取大国援助及利用国际组织整合资源的新治理模式。

【关键词】　东南亚　海盗　海上恐怖主义

东南亚地处亚洲和澳大利亚、印度洋和太平洋之间的“十字路口”,马六甲海峡更是世界上最重要的海上通道之一。这一特殊的海上交通枢纽位置,使得东南亚自古以来就是海盗活动频发之地。自20世纪90年代亚洲金融危机爆发以后,东南亚海域的海盗行为重新活跃,成为全球海盗行为最为猖獗的地区。根据总部设在马来西亚首都吉隆坡的国际海事局下属的海盗监视中心1992年以来的统计数字,2000年全球发生海盗案件469起,达到了历史最高峰,其中在东南亚海域内的有257起,约占55%,印尼更是重灾区,全年共发生了119起海盗案件 。进入21世纪以来,东南亚地区的海盗案发率仍然居高不下,在2003年达到了第二个历史性高峰,发生了189起案件,占到了全球总数的43% 。九一一事件以后,该地区的海盗活动又呈现出与海上恐怖主义合流的新动向。因此东南亚的海盗肆虐已成为全球性公害,需要加强区域与国际的合作治理。

国际法对海盗行为的界定

及其在东南亚的局限性

海盗行为是海上交通和海上贸易的副产品,是一项古老的国际犯罪。17世纪中期以后,在国际法领域出现了“海盗行为是人类公

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Ibid.,p.5.

ICC International M aritime Bureau,P iracy and A rmed Robbe ry Ag ainst S hip s,A nnual R e p ort1J anuary-31December,2005,U nited Kin gdom,January1,2006,p. 5,p.16.

上海社会科学院世界经济与政治研究院助理研究员

上海社会科学院世界经济与政治研究院副研究员

敌”的主张,海盗行为开始被视为一种严重的反人类国际罪行,世界各国普遍主张严惩海盗犯罪。但是海盗行为一直属于国际习惯法的范畴,各国学者与政府对于什么是海盗行为及其具备怎样的特征等问题存在争议。为解决海盗行为的概念问题,1958年4月29日第一次联合国海洋法会议上通过的《公海公约》确认了海盗罪行,并对包括海盗概念在内的相关问题做出了明确规定。1982年第三次联合国海洋法会议上通过的《联合国海洋法公约》延用了1958年的《公海公约》中对海盗行为的界定。由于迄今为止在世界范围内还没有一个专门关于预防、禁止与惩治海盗行为的国际公约,因而1958年的《公海公约》和1982年的《联合国海洋法公约》就成为认定海盗行为的最重要的国际法律文件。

《联合国海洋法公约》第101条规定,“下列行为中的任何行为构成海盗行为:(a)私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的,对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为,或任何掠夺行为:(1)在公海上对另一船舶或飞机,或对另一船舶或飞机上的人或财物,(2)在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物;(b)明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实,而自愿参加其活动的任何行为;(c)教唆或故意便利(a)或(b)项所述行为的任何行为。”

相对于《联合国海洋法公约》的严格界定,国际商会(ICC)下属的国际海事局对海盗行为给出了一个较为宽泛的定义。它将所有在海上发生的登船抢劫或暴力事件,不论其发生在公海还是领海,皆视为海盗行为,并将海盗行为定义为“未获得来自所属主权国家的允许,在海上实施的抢劫或掠夺,其目标经常锁定其他船只,但也攻击岸上目标”,“意图使用暴力以达到盗窃或从事其他犯罪目的的任何登船或试图登船的行为。” 与《联合国海洋法公约》相比,这一定义没有区分发生在公海和领海内的暴力行为,并且取消了对侵害船只和被害船只两者同时存在的要求,也就是说从船只甚至码头上发动的袭击都属于海盗行为。此外,国际海事局也没有规定海盗行为必须是出于私人目的,出于政治理由而对船只发动的袭击也可以被认定为海盗行为。但国际海事局作为一个非政府组织,其对海盗行为的界定并不具备法律效力。

目前国际上的反海盗措施主要包括国际法律框架和国际合作实践两个层面。在国际法律框架方面,主要是以1982年《联合国海洋法公约》和1988年罗马会议通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》(以下简称《罗马公约》)及其修正案作为反海盗的法律依据。在国际合作实践层面上,既有在联合国国际海事组织(International M aritime Organizatio n)等政府间组织框架下开展的反海盗集体行动(collectiv e action),也包括海上保险公司和船东与国际海事局等非政府组织之间的合作。

然而在东南亚地区,现有的国际法体系在反海盗方面所能发挥的作用极为有限。尽管《联合国海洋法公约》和《罗马公约》在法律上将打击海盗确立为所有缔约国的义务,“在法律上使组织反海盗的集体行动成为可能” ,但并没有设立任何专门的从事打击海盗的代理机构或国际组织。根据1982年《联合国海洋法公约》第105～107条款规定,所

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