规范裁量

规范裁量阳光专卖

安溪县烟草专卖局

(2009年10月29日)

为进一步规范行政执法行为，完善监督机制，保证办案质量，保护行政执法相对人的合法权益，根据上级的统一部署，我局于5月份着手开展该项课题实践活动。在省、市局领导及上级部门的精心指导下，我局认真总结以前在裁量权内部控制约束方面的做法、成效及存在不足，着力打造裁量标准统一、过罚相当、同案同罚、公平公正的烟草专卖裁量权体系，实现烟草专卖行政执法从合法行政向合法、合理行政并重转变。下面将我局开展课题实践活动的工作汇报如下：

课题实践活动我们主要分三个阶段：

第一阶段：5月上旬—8月中旬，论证研讨阶段；

第二阶段：8月中旬—9月中旬，信息系统试运行阶段；

第三阶段：9月中旬至今，持续完善规范裁量权工作阶段。

一、积极探索、全面梳理，进一步明晰裁量标准

以前,我局在约束自由裁量权方面所采取的运作模式是：一般案件由分管领导审批、案值五千元以上的案件由案审小组集体讨论。这样虽然有助于从程序上对自由裁量权进

行制约，但是并没有解决裁量标准不一、量罚畸轻畸重的问题，也不能杜绝“说情风”和“暗箱操作”现象。

导致自由裁量权被滥用的因素很多，如人情关系、能力因素、利益因素、外来压力因素等，这些因素都会直接或间接影响裁量权的正确行使。究其根源，主要是法定量罚幅度过大，裁量没有明确的标准。如何对法定的裁量幅度进行细化分档、压缩弹性空间是规范自由裁量权的核心工作。通过论证研讨，我们主要采取以下四项措施：

（一）梳理执法事项

对烟草专卖行政强制、行政许可、行政处罚等涉及自由裁量权的执法事项进行梳理，归纳出32项具有裁量空间、需要规范的处罚事项（详见表一：烟草专卖行政执法事项及法律依据）。如：表中第5项违法行为属销售非法烟草专卖品，其执法依据是《烟草专卖法实施条例》第二十七条、第四十条、第六十二条。

（二）确定分档要素

通过多方研讨、论证，确定了违法金额、违法数量、违法主体、违规次数、行政相对人配合情况、当地经济发展水平和市场管理实际7个细化分档要素。

（三）结合实践，细化分档

按照违法行为性质、违法经营数额、违法数量等要素，对我局06－08年查处案件的情况进行统计分析，对相同性

质的违法行为按照案值和违法数量的不同，分别制定高、中、低三档，并做出相对规范、相对统一、又符合实际的裁量标准。如我局对销售非法生产烟草专卖品的违法行为裁量分档如下：

表二：

准及处罚幅度，进行裁量细化分档。

（四）明确裁量规则

针对执法相对人的违法情节、违法后果等，合理确定不予处罚、降低档次、提升档次、按最高档次进行处罚等相关裁量标准，切实提高裁量标准的科学性、针对性和可操作性，把执法的随意性限制到最小，把执法的合理性提高到最大。如当事人有立功表现，查证属实的，可以降一个档次处罚：8月27日，我局专卖人员在邱某仓库中查获非法渠道卷烟

436条，违规金额27149元，根据违法事实，对当事人邱某非法渠道购进烟草制品的行为按照《自由裁量权细化标准》，应划分为A档，处以没收违法所得，并处以进货总额百分之十的罚款。在处理过程中，邱某积极配合，提供线索，经执法人员查实确认。鉴于邱某的立功表现，符合从轻处罚标准，案件承办人员根据《实施规则》将其降低一个档次处罚。

通过论证研讨，梳理了烟草专卖职权事项，明确裁量标准和规则，压缩了量罚幅度，初步实现过罚相当、同案同罚、公平公正的目标。同时，向省、市局建议开发裁量信息系统，在系统内设臵裁量标准，由系统依据案件的违法事实和情节轻重自动生成处罚幅度。

二、以信息系统为支撑，确保自由裁量权规范运行

（一）注重实践，规范系统运行

8月中旬，市局召开自由裁量权信息系统试运行发布会，随后我局立即组织全体专卖人员进行系统操作培训，正式启用裁量信息系统。新开发出来的裁量信息系统主要有三个功能：

1.处罚结果系统自动生成。系统案件处理流程中设臵裁量标准，建立处罚裁量“标准数据库”，系统根据案件承办人员输入的违法事实、情节轻重，自动产生处罚幅度建议和一个具体的处罚建议金额，案件承办人员只能对裁量情节要素进行选择，最大限度地减少人为因素干扰，确保行政处罚

自由裁量的合理合度。

2.案件处理异常报警。系统具有预警、提醒、监督、纠正的功能。实际处罚幅度与系统自动生成的处罚建议幅度相差超过5个百分点，系统会产生预警，并提示为什么预警。如一起无证运输的案件，系统生成的处罚建议是35%，案件承办人员实际处予41%，系统就会产生预警，并提示“该案件具有异常处罚情形”。案件承办人员必须更正或者说明理由，如果量罚没有改正，在部门负责人审核环节及分管领导审批环节，系统会对异常情况再次报警，提醒领导进行监督和纠正。

3.同步监控。系统具有的预警功能，提高了我们监督的及时性和准确性。如果是案件承办人员的原因，专卖办负责人可通过系统预警提醒进行纠正；如果是承办部门的原因，分管领导可通过系统预警提醒进行纠正；如果是县级局的原因，市局可通过查询预警信息，据此向承办单位发出《案件异常问题询问单》，承办单位应在24小时内核实，并说明情况，填写《案件异常问题回复单》上报市局。通过运行裁量系统，实现案件处理可监控、在监控。

（二）健全监督机制

控制行政处罚自由裁量权，关键在行政机关内部的制度约束。6月份，我局制定出台了6项专卖执法配套制度，配套制度涵盖了处罚说明、错案追究、合法性审查等案件处理

的各个环节，有效地防止了裁量权被超越或滥用，确保裁量规范、合理。

（三）整理典型案例，指导实践

裁量信息系统试运行后，我局对处理的案件进行整理，形成规范化的案例体系。案例按照不同违法事项进行归纳整理，同一个违法事项里又分一般处罚、从轻处罚、从重处罚三个类型。系统运行至今，共整理未在当地烟草公司进货、销售非法生产卷烟、无证运输卷烟三种违法事项的案例9起。整理典型案例，主要有三大作用：一是具有示范性作用。案例是裁量信息系统实践的成果，对以后相同案件的处理具有示范性的作用。二是具有指导性作用。案例本身是正确适用法律的样本，可以防止承办人员在办案过程中的失误，从而确保法律的正确适用。三是具有约束性作用。案例形成后，以后类似的案件只能适用同一个裁量档次，保障裁决的大体一致性，有利于限制自由裁量权，确保执法公正。通过运用裁量权系统，解决了先前停留在手工操作、无法展开同步监督的问题，实现了规范运行的目的。

三、持续完善，推进规范裁量权工作深入开展

经过半年的努力，我局规范行政处罚裁量权工作已初见成效。总结起来，具有三个特点：一是系统量罚，可控在控；二是先例指导，同案同罚；三是规范裁量，公平公正。案件处理由人为处罚转化为系统量罚，简化了处理程序，提高了