浅析行政诉讼中被告的举证责任规则

浅析行政诉讼中被告的举证责任规则

摘要：举证责任是三大诉讼法中的一个重要问题，也是理论和实践中很有应用

价值和颇具争议的问题。在我国的行政诉讼实践中，举证责任应该既不是权利，

也不是义务。根据相关规定，我国行政诉讼中的举证责任主要由被告来承担。本

文就其规则内容、原因、以及现行法律的不足之处进行探讨，以期待在未来的法

律修改中得以完善，实现它在司法界的真正价值。

关键词：行政诉讼；主体；具体行政行为；举证责任

在我国行政诉讼的核心问题就是对行政机关的具体行政行为进行合法性审查，被告对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。被告不能举证或所举证据不能

证明其所作出的具体行政行为合法的，将导致败诉。可见，在行政诉讼中，被告

的举证责任问题至关重要，它不但确定了被告具体行政行为的合法与否，而且涉

及诉讼结果和司法公正，更可能关系到我国行政诉讼制度价值功能的发挥。

一、对行政诉讼法被告举证责任相关规定的具体分析

（一）具体行政行为是否合法应由被告承担举证责任。这是行政诉讼与民事

诉讼不同之处，一般认为从行为的性质上划分，可将其分为作为和不作为。被告

应当对其作为承担举证责任。

（二）被告既要作出具体行政行为的事实依据举证，又要就作出具体行政行

为的法律依据举证。这里提到的事实依据既指实体上的事实也包括程序上的事实，被告要提供全部的证据。另外，从行政诉讼理论上讲，规范性文件不是证据，但

是在诉讼过程中，要求行政机关提供相应的规范性文件又是非很有必要

的。

（三）若不能提供，被诉行政机关可能承担败诉的诉讼后果。在我国行政诉

讼中，被认为既是行为责任又是结果责任。即当待证事实真伪不明时，由依法负

有举证责任得人承担不利的法律后果。

二、作出这些规定的具体理由

（一）行政程序自身也要求合法的具体行政行为要符合法定程序。即要求行

政机关在作出裁决前，应充分收集调查证据，根据查清楚的事实，依据相关法律

作出相应的行为/而不能在没有证据的情况下，对公民、法人或者其他组织作出行政行为。这是被告承担举证说服责任的基础。

（二）客观上的必要性。行政诉讼要解决的是国家行政机关在行政管理中所

发生的争议，它在作出具体行政行为时就必须是有事实依据和法律依据的。其提

供证据证明自己做的具体行政行为是正确的、合法的。不提供相应证据，就意味

着行政机关要承担不利后果。因此，针对其作出的具体行政行为，行政机关有必

要对此负举证责任。

（三）现实的可能性。行政机关的举证能力比原告强。在具体行使行政管理

过程中，行政机关一方面享有对被管理人的活动进行调查取证的权利，另一方面

对自身行为活动过程有记载，拥有大量的文件资料，有很好的条件来承担举证责任。相对原告来说，因不了解行政机关作出具体行政行为的原因，也不可能同时

了解到与之相关的大量的行政法规。如此，原告几乎没有举证能力，如果让原告

来承担此举证责任，那么将处于十分被动的地位，也不符合我国诉讼法的公正原则。

在行政诉讼中，由人民法院通过行使国家审判权，采取一种法律行为对另一

种已经形成的法律行为的合法性进行审查，这就决定了在行政诉讼中被告必须承

担较原告来说更为严格的举证责任，而这种严格的举证责任必须靠严格的行政诉

讼程序规则来体现。

三、目前我国行政诉讼对被告举证责任规定的不足与完善

近年来，随着实践中遇到问题的增多，《行政诉讼法》关于被告举证责任的

相关规定显得有点不完善，有些条款只是原则性的规定，再加上举证责任问题本

身的复杂性，在司法实践中操作起来很困难。不过，随后的《行政诉讼法解释》、《行政诉讼证据规定》在此基础上有了较大的发展和进步。

但是，从规则完整性的角度来说，虽然司法解释等已经对行政诉讼被告的举

证规则作了一定的完善，但是还尚缺乏对被告举证程序的进一步规范，在具体的

程序规则上还有不严密的地方。以下来具体分析：

（一）部分规定缺乏具体的落实性规则。只是规定了一个大体框架，但是具

体怎么认定确没有明确说明。规定被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正

当事由，可以逾期举证，而对正当事由的判断标准又没有做出具体的规定。同样的，对于被告行政机关在管辖权异议后如何依照法定程序履行自身的举证责任，

也没有作出相应的程序性规定。

（二）对被告某些举证事实的认定缺乏具体规则，从而对被告的举证行为无

法进行有效的约束。有的规定是针对法院对某些事实的出现作出了结果性的认定

要求，但却缺乏对认定这一事实程序性规则的具体规定。

（三）在举证时限方面同样存在类似的问题。因行政诉讼中被告行政机关是

有着特殊的身份，即为公共利益的代表着和维护者。所以在举证时限方面，规定

还是存在一定的问题，如被告在诉讼中未及时提交，但是在作出具体的行政行为

时确实有充分的证据，这种情况下，若法院判决被告败诉，就会涉及到公共利益

维护的问题。

以上分析不难看出现行行政诉讼法还是存在不足之处，尤其是体现在程序方面。程序规则上的缺失很有可能在一定程度上影响我国通过行政诉讼制度对行政

权力的司法监督功能的完整实现，进而可能会让人们产生对法官、法律的不信任，影响到了司法和谐。因此，为了能更好的运行行政诉讼中被告举证责任这一制度，我们应该将其规则制定的更加严密、完整，期待在将来的行政诉讼修改中能得以

完善。

以下是笔者对被告举证责任规则进一步完善的看法：

1.针对前面提到的法律规定被告提供“全部证据”的判断规则的分析，在行政诉讼中，作为被告的行政机关向法院提供的据以作出具体行政行为的证据材料，同

样应当是其在行政行为过程中形成的案卷所记载的证据材料。当然这就需要行政

机关的配合，在行政程序中确立公开制度，且通过法律程序使其固定化，就可以

从根本上杜绝行政机关在作出具体行政行为之后，提交证据之前可能出现的事后

补正行为。当出现当事人双方提供证据不一致时，应以原告或第三人所掌握的证

据数位准。

2．既然法律规定了举证责任是被告不可免除的法定义务，且要在法定的期限内举证，就必然要设置严格的程序规则加以保证和公开，同时也体现法院的中立

性和司法活动的公正性。举证作为一个程序性问题，就应该强化它的公开性，使

当事人向法院提供证据的活动在双方当事人都在场的情况下进行，并以法院笔录

加以确认。

3.关于行政诉讼中对延期举证事由的认定。即为了避免暗箱操作，法院应当

在被告提出此申请时，及时通知原告及第三人，他们可以对此提出意见，并可以