浅议复议前置制度

湘潭大学

自学考试毕业论文

浅议复议前置制度

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目录

一、行政复议前置概念及种类 (1)

二、实践中的复议前置 (2)

三、行政复议前置制度利弊分析 (4)

（一）不利于救济的实行 (4)

（二）提高了相对人的经济负担 (4)

（三）设置权上的缺陷 (5)

（四）理论与实践的不统一 (5)

（五）易使相对人产生疑虑 (5)

四、行政复议前置制度的完善 (6)

（一）符合行政复议制度发展的趋势 (6)

（二）复议前置制度设定权的问题 (7)

（三）可操作性有待完善 (7)

五、结束语 (7)

浅议复议前置制度

摘要：行政复议与行政诉讼是我国目前行政救济和化解行政争议的主要途径，复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。根据我国现行法律规定，赋予当事人对行政复议和行政诉讼的选择权是一般原则，而强制的行政复议前置则是例外情况。而关于复议前置的具体规定仅散列于一些特别法律、法规中，缺乏系统规定，哪些情形属于复议前置，其内涵及外延如何界定，实践中存在不同看法。同时，复议前置制度存在的理论依据和在实践中发挥的作用也存在着诸多值得质疑之处。为此，本文以两个案例作为样本，对复议前置具体适用、制度利弊、改革与完善等有关问题进行分析，以期更好地保护行政相对人的权益。

关键词：行政复议复议前置行政救济

一、行政复议前置概念及种类

行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。

目前我国法律规定的行政复议前置包括：

1.对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

2.公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。

3.纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议。

4.被审计单位对审计决定不服的，应当在收到审计决定之日起15日内先向上一级审计机关申请复议，不能直接向人民法院起诉，这就是审计行政复议前置的规定。

5.治安管理处罚上级公安机关裁决前置。

6.专利复审委员会复审前置。

二、实践中的复议前置

案例：2003年12月19日，某省P市政府作出《关于撤销S公司P国用[1995]字第9301158号〈国有土地使用证〉的决定》，2004年2月11日，P市政府将P国用[1995]字第9301158号《国有土地使用证》项下的争议土地给Y公司颁发了P国

用（2005）字第C20050148号《国有土地使用证》。S公司于2006年3月29日知道上述土地发证情况后，于同年4月10日向一审法院提起行政诉讼，一审法院判决撤销P国用（2005）字第C20050148号《国有土地使用证》。P市政府不服上诉，二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由，裁定撤销一审判决，驳回S公司的起诉。为此，S公司于2007年1月19日收到二审裁决书后立即向某省政府申请行政复议，请求撤销P国用（2005）字第C20050148号《国有土地使用证》。

以上是涉及到复议前置的典型案例，根据《行政诉讼法》第三十七条和《行政复议法》第十六条的规定，复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。因此，公民、法人或者其他组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后或者复议期满后才能起诉。也就是说，复议前置将复议作为提起行政诉讼之前所必须经过的程序，从而对行政相对人的双向选择权作了限制。

土地等自然资源权属行政确认案件适用复议前置，缘于《行政复议法》的规定，该法第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）批复作了进一步明确：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”实践中，对案例涉及的土地登记发证行为是否属于复议前置范围，存在不同意见。

一种观点认为，土地登记发证行为与县级以上人民政府对土地所有权或使用权争议的处理决定，均属于土地行政确认行为，依法应当适用复议前置。其理由：按照法律规定，行政机关确认土地所有权和使用权有两种形式：第一种是直接确认的形式。即由行政机关依法直接或依当事人申请确权的行为，如《土地管理法》第八条规定：土地所有权，除由法律规定为集体所有的农村土地或郊区土地、宅基地、自留山之外，均为国家所有；第十一条规定：土地的所有权和使用权由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认所有权和使用权。这些权属证书是行政机关确认