南京城镇化发展可借鉴的经验

南京城镇化发展可借鉴的经验内容提要：

城镇化是一个国家发展和区域经济发展问题，涉及到国民经济建设的方方面面，城镇化关系到我国现代化、国际化建设重大的长期发展的根本问题，南京长足永续发展更是如此。

文章分析南京在城镇化发展中问题：1、经济总量不大，直接影响城镇化水平的提高；2、工业园区分散，

产业同构现象较为突出；3、各区县城镇规模偏小，公共设施配套及城市管理滞后；4、城镇建设缺乏资金，融资渠道不畅通；5、郊区城市化过程中土地流转不规范，导致失地农民问题。6、城市化缺乏长远、统一

的规划；7、农村剩余劳动力的转移缺乏主动性、流畅性和积极性。

并指出学习新加坡城市化经验：将人力资本当成城市的主体；不可忽视提高城市人口尤其是新移民的整体素质和坚持环境与经济社会协调发展原则，全力打造生态型城市。

最后提出加快南京城镇化进程对策建议：1、以法规划，统筹安排，提升中心城镇城市功能；2、整合工业

园区，优化产业结构，推进工业化和城市化的协调发展；3、拓宽渠道，建立多元城建投融资制度，加快基

础设施建设；4、以人为本，改革就业和社保制度，推进农民市民化；5、规范土地流转，善待失地农民，

切实保障农民利益。

关键词：南京市城镇化发展新加坡城市化经验

一、引言

全球进入21 世纪以来，各大国之间经济贸易关系越来越紧密，工业化、城市化也出现了多元化、全方位的时空演化特征，经济全球化对我国的城镇化创新历程亦产生深刻的影响。我国是世界上人口最多的一个发展中国家，也是城镇人口绝对数量最大的国家（2007 年全国城镇人口已达5.8 亿人，比美国人口3.04 亿人还要多出2.78 亿人）。自改革开放以来，我国的城镇化发展很快，1978 年时，全国城镇化水平仅有17. 9%，而到了2007 年我国城镇化人口比重已达到44.5%，30 年间提高了26.6 个百分点。成为发展中国家城镇化速度提升较快的国家。2007年我国GDP总值高达24.9万亿元（折合为3.4万亿美元），成为世界上

第三大经济强国，仅次于美国、日本。但，我们要知道80%的GDP都是在全国600多个城市和1.9万个建

制镇的城镇化区域中产生出来的。

城镇化是一个国家发展和区域经济发展问题，涉及到国民经济建设的方方面面，城镇化关系到我国现代化、国际化建设重大的长期发展的根本问题。正处在加速时期的我国城镇化不仅受到本国工业化的牵制和推动，受到本国投资水平和各种资源要素特征的影响；而且也受到国际市场、外商投资的重大影响。自我国加入

WTC后，经济全球化为我国的城镇化发展注入了新的活力，一方面国际资本、高新技术、人才资源和科学管理经验的引进，使我国的城市生产体系和市场体系纳入全球经济一体化的生产链，从而逐步实现国际大循环，走上合理的地理分工、专业化的道路。另一方面，我国城镇发展面临国际标准的检验，这迫使沿海地区特大城市融入全球城市体系之中，我国城市的竞争意识开始提高，促使城市经济结构面临转型、向集约化发展，我国长期以来形成的传统经济、传统城市的封闭局面被彻底打破，全球向着开放型城市方向创新发展，新型的城市营运模式和新的市场发展规律制动下新的局面，促使中国城市长足永续发展。

为了从根本上遏制冒进式城镇化和空间失控的态势，解决由此带来的资源、环境和社会问题，需要以科学发展观为指导，探索出一条符合我国国情的“高密度、高效率、节约型、现代化”的城镇化道路。本研究将对南京城镇化发展进程、有关体制和政策的改革等方面可借鉴的经验进行分析，尤其是新加坡的城市化经验，供相关单位和领导参考。

二、由“城市化”到“城镇化”

一年多前，中共中央政治局的第25次集体学习时，胡锦涛总书记就坚持走中国特色的城镇化道路发表了讲话，提出了未来中国城镇化模式选择的原则和目标。这个讲话代表了中央高层对推进城镇化发展的总的思路，由“城市化”到“城镇化”提法的变化包含很大的信息和重大意义。大多数学者认为，这两个词语在翻译为西文时可能不好区别。如果一般性地讨论问题，人们也不会太注意这两个词的区别。“城镇化”是针对片面发展大城市问题而提出的，它包含了积极发展县域重点镇的政策取向。提“城镇化”并不是不发展大城市，而是强调建立布局合理的城镇体系，实现城乡经济的协调发展。尽管在一些地方也出现了盲目并乡扩镇、贪大求快的不适当的小城镇发展弊端，但从总体看，

大城市发展的有利条件很多，它们的发展速度远远超过县域重点镇，所以在城市化政策中强调发展县域重点镇还有矫枉过正的意义。也许过若干年我们又会用“城市化”替代“城镇化”的提法，但在目前这个阶段，使用“城镇化”这个术语有很大的现实意义。

当前的突出问题是处于弱势地位的农民进入城市后，面对处于强势地位的资本和其他一些城市社会网络，各种可见的或不可见的规则让农民或城市新居民的利益受到损害。政府面对这种不对称的关系要制定出有利于农民的规则，以平衡城市内部的关系，消除城市内部的“二元结构”。在未来一个时期，处理好城市人口规划和人口自由流动的关系、城市企业中劳动和资本的关系、城市新居民和原住民之间在社会保障方面的关系以及城市间的行政和财政隶属关系等，将始终是不得不面对的难题，解决这些难题必须制定规则，必须健全制定规则本身的规则。

经过十年多的努力，南京2/3 的郊县农民都已成为“城里人”。笔者从有关部门获悉，南京启动的新一轮的镇村规

划修编，到2007 年，南京的郊县城镇化率将达到67%以上。“三城九镇”一直是这两年南京城镇建设的重心，光

“三城”的建成区面积就要超过15平方公里/城，每个城的人口都将达到10万人左右；

“九镇”的建成区面积则要达到平均2—5平方公里/ 镇，人口达到2万—5万人/镇。另据调查，为了引导农民

向重点城镇和农村规划居民点集中，2005 年政府还出台多项扶持政策。据透露，这些政策将覆盖住房、就业、教

育等多方面，例如对于被征地农民，将改变以前的一次性货币补偿，而是以实施养老保险为主、货币化安置为辅的方式，使得青壮年农民可在消除后顾之忧的状况下进城创业。同时，还将加快建立以地方政府为主导的郊县小城镇廉租房和经济适用房，降低离土农民进城安置成本。

在城镇布局方面。南京打破城乡规划分割的格局，实施城乡一体规划，以实现“三城九镇”的战略布局为重点，坚持“布局成组团、城镇上规模”的原则，科学合理地构建资源优化配置、城镇多维发展的空间。

逐步建立“新城一一重点中心城镇一一一般城镇一一规划村居民点”四级郊县城镇格局，形成人口、政治、经济、文化的集聚中心。

三、南京城镇化发展中问题分析

1、经济总量不大，直接影响城镇化水平的提高。南京城镇化和工业化的发展不平衡，就经济总量来看，除了江宁区以外，其他各区县都不够大。此外，尽管江宁区经济总量已经达到一定的规模，但是，由于较为发达的工业是通过向外引进项目带动其工业化的发展，结果，工业化发展并未推动本地第三产业和农业产业化的发展，未能吸纳农村剩余劳动力。这样，城市化的发展落后于其工业发展，第三产业作为一个经济增长点未能得到发挥，这反过来又影响了其经济的发展。

2、工业园区分散，产业同构现象较为突出。南京五郊二县的工业园区（包括开发区和科技园）大体分为五个层次：国家级、省级、市级、区级和乡镇级。层次虽然分明，但园区分布不合理，园区之间以及园区内部企业之

间缺乏分工和协作。

3、各区县城镇规模偏小，公共设施配套及城市管理滞后。郊区城市化要求城市设施的城市化。城市化反映城市生活方式的扩散以及城市文化在更大范围的传播。但是，南京有些区县的许多商业和文化设施还很不完善，基础设施和公共设施落后，滥占土地现象严重。

4、城镇建设缺乏资金，融资渠道不畅通。城镇建设资金投入不足，使南京有些区县的城市化建设速度放慢。这个难题主要有两个方面：一是资金缺口大。目前城镇建设资金除了地方财政外，主要是以土地换资金。二是思想观念落后。在筹资上，仅依靠财政收入和上级拨款；在投资体制上，则是政府包办一切，并承担无限责任。

5、郊区城市化过程中土地流转不规范，导致失地农民问题。具体表现在农村土地流转缺少必要的法律规范，农村土地流转带有明显的自发性、盲目性与随意性，从而导致土地流转内容的不完整性、土地流转价格的不确定性、土地流转目标的非效率性以及土地流转格局的不稳定性，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。

6、城市化缺乏长远、统一的规划。南京郊区部分区县在城市化过程中的规划不足主要表现在：第一，各区县地方政府习惯于铺摊子，重数量、轻质量、大办工业区，结果，城镇功能上不去，大量农田被占用，生态环境也被破坏。第二，有些区县的发展规划没有根据自己的实际情况来规划城镇的发展，在追求共性中忽视了个性发展，导致各区县未能发挥区位优势，未能充分利用当地资源。