第三章_社区管理模式

一、行政推进：街居一体化进程中的 上海模式
主要做法： 1、逐步扩大“街道办”的管理权限，相应配 套下放人、财、物的支配权； 2、调整街道内部机构，划分条块权力，努力做 到条块结合、以块为主。 3、建立“街道办”综合执法管理队伍，对原驻 社区的执法队伍实行双重领导。
实质： 这一模式实际上就是加强街道权力，实现权力各方 面在街道的整合，实现城市管理中心下移的过程。 评价： 优——提高了政府整合资源的能力，在较短的时间 内提高了城市管理效率，推动了社区发展。 缺——自治组织和行政组织的职能关系没有理顺;街 道办的职能强化没有法律依据；条块关系的双重领 导不能完全理顺,居委会的行政化。
评价： 从社区居委会建立入手，注重居民的自主性 和参与性，为社区自治作好了初步准备。
组织构建：以政治模仿为特征的沈阳 模式
主要做法： （1）组织构建（完善自治组织）从“议行合 一”到“议行分设”。
决策——社区居民大会和社区居民代表大会； 执行——社区管理委员会； 议事——社区协商议事委员会； 领导——社区党组织
日本混合模式的特点
政府指导、支持和监督。 1、组织：中央政府：“自治省” 地方政府：“社区建设委员会”和“自治活动科”。 2、社区建设资金：由政府拨款，资金的使用有明确的要求，支出严格按照预算和 规定条例的标准执行。 城市社区管理趋于民主化、自治化。 1、地域中心（隶属于区政府的地域中心部，行政级别为科级，类似于“街道”） ：收集民众意见，解决和解释居民问题和意见； 2、 社区行政长官是由民选产生，而不是由上级任命。 3、居民自治组织：住区自治会或町内会，都是在自愿、自主的基础上建立的。 会长多由居民区内德高望重之人担任，会长之下设有副会长、总务、会计、干事 等，均由居民直接选举产生，利用业余时间义务兼职。 建立以人为本、为民服务以及居安思危的思想意识。
二、以美国为代表的社区自治模式
政府与社区的关系： 政府对社区事物的干预以间接方式进行，政 府行为与社区行为没有直接联系。政府的主 要职能是通过制定各种法律法规来规范社区 内不同集团、组织、家庭和个人行为，社区 内的具体事务完全实行自主治理。
美国社区自治模式特点
特点：
非营利性组织和志愿者服务——美国城市社区发展的主力军； 依靠社团组织实行民主管理——以社区居民自由组合、民主选举产生的社团组织 来进行社区管理。结构一般分为三个层次： 董事会——由出资人、社区居民代表、政治领袖和社会工作者组成的； 职能是制定方案、确定目标和招聘成员。 执行总裁——由董事会任免；执行董事会制定的方案、管理组织资源、开发服务 项目、争取社会募捐、考核和评估雇佣人员； 带薪工作的职员——协助总裁开展日常工作、进行人员培训等。 强调法制功能，实施依法管理。 社区规划严格合理——强调人与环境协调，社区是城市总体规划的一个环节；
评价： 经验： （1）明确了社区成员代表大会与社区居委会的关系，建立起 了自治组织的整体性结构框架。 （2）议事会作为监督层使得监督日常化和规范化。 不足： （1）居民自治的体制环境问题。没有明确界定政府与社区自 治组织的关系。 （2）居民自治的运行机制问题。即社区居民直接参与社区公 共事务决策、管理、监督的规则、程序及机制尚未建立起来。
三、以日本为代表的混合模式
政府与社区关系： 政府部门人员与地方及其他社团代表共同组 —— 成社区管理组织机构，政府——居民处于双 重主导地位、自下而上和自上而下的两种方 式并行的社区发展模式。虽然政府有关部门 对社区工作和社区建设加以规划、指导，并 拨给相当经费，但政府对社区的管理相对比 较宽松和间接。
自我革命：以转变政府职能为核心的 武汉江汉模式
主要做法： 重新规范街道办事处、市区政府职能部门和居民委员会之间的关系，是 “指导与协助、服务与监督”之间的关系； 具体做法： A A、清理职能。 B、面向社区还权、授权。 落实社区自治权：社区内部事务管理权、社区财务自主权、社区临时 用人权； 授予社区低保初审权、计生指标实审权等十余项协管权。（见WORD 文档表一：满春街办事处行政部门与社区工作职能界定一览表） C、面向社区重心下移：职能部门作到“五个到社区”：人员配置到社区、 工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。
E、创新运行机制。为避免区街政府部门与社区自治组织出现新的各自为政，江 汉区着力从功能互补的角度，探索政府部门与社区合作治理公共事务的机制。 如，江汉区社区治安运作机制的创新： （1）划分民警和社区职责，明确各自服务承诺项目； （2）建立两套组织系统，民警服务系统：区公安分局和街道派出所→警区（警务 室）→警长→民警，社区服务系统：社区居委会→社区自保会和居民自保小组→ 专职安保队→义务巡逻队； （3）明确各自内部关系，民警服务组织系统内部坚持集中统一指挥原则，实行领 导与被领导关系；自我服务组织系统内部的关系相对复杂一些，专职安保队员实 行招聘制，社区居委会与安保队员之间是“契约”关系，而居民自保小组和义务 巡逻队属于“我为人人、人人为我”的互助关系。 （4）明确两种组织系统之间关系：横向协作关系，政府部门是公共安全的主要供 给者，社区是公共安全的协作者。 （5）建立保障机制：实行社区评议考核民警及公安部门的制度。
总1：我国社区管理改革向何处去？
现有的社区管理体制改革的动力来自于哪里？ 从理论上来说来自于两种力量：一是社会的发育、 自治要求和自治能力的提高需要打破原有的体制。 二是政府自身，城市管理能力提升迫使政府改革。 从实践模式的探索来看：无一例外都是地方政府主 导的结果，甚至可以说是某些 地方政府负责人主导 的结果。
总：都有政府指导，都有居民的自我管理， 只是在程度上有所区别。
四、西方国家社区管理模式的共同特 点
组织管理机构健全、权限职责清晰； 非营利组织在社区发展中具有重要的作用； 社区志愿者组织是社区建设和发展不可缺少 的力量。
第三节 我国社区管理的实践模式
社区管理的实践模式：概括性、稳定性、代 表性和区分性。 上海模式、青岛模式、天津模式、沈阳模式、 武汉江汉模式
D、权随责走、费随事转。一方面，区街政 府部门需要社区居委会协助处理“与居民利 益有关的”工作时，经有关部门批准，并征 得社区组织同意后，区、街政府部门必须同 时为社区组织提供协助所需的权利和经费。 另一方面，区政府部门的社会性职能向社区 转移时，必须同时转移权利和经费。
例：最典型的是江汉区社区环卫运作机制的改革，其特点： （1）背街小巷的环境清扫、清运任务转交社区环卫站。 （2）区、街环卫部门与社区环卫站之间是政事分离关系，区、街环卫部门 向社区下放决定权：社区自主决定环卫作业形式和环卫作业单位，下放 经费使用权：社区卫生费收取权仍归区、街环卫部门，按规定返还到社 区的经费使用权归社区。 （3）街环卫所与作业单位之间是管干分离关系。环卫作业单位从街环卫所 独立出来，成为自主经营、自负盈亏的经济实体，参与市场竞争。 （4）社区环卫站与作业单位之间是契约关系。社区环卫站通过招投标方 式，选择环卫作业单位，双方签订合同，明确各自权利义务，规定环卫 作业的任务与服务质量，由社区环卫站实施及时监督。
例：最典型的是江汉区计生工作体制的改革 社区计生工作探索出了区街计生部门和社区居委会领导，社区计生专干 具体负责，社区计生协会予以协助的运作机制。其特点在于：（1）任 务“下沉”，区街计生部门承担的计生工作直接“下沉”到社区，完成 自己本职工作。（2）人员“下沉”，计生专干由街道计生科从机关分 流人员中或社会下岗、待岗人员中招聘，直接“下沉”到社区工作； （3）经费“下沉”，计生专干的工资收入、福利待遇由区计生委承担 70％，街计生科承担30％。（4）目标管理“下沉”，区街计生部门承 担政府目标任务，计生专干负责实施。（5）双重领导，社区计生专干 既接受街道计生科领导，又接受社区居委会领导。（6）双重监督，社 区专干既接受街计生科的监督，由接受社区组织和成员的监督。（7） 指导与协助，计生专干指导社区计生协会的工作，社区计生协会协助计 生专干作好计生工作。
提升功能：以社区服务为龙头的青岛 模式
主要做法： 1、核心——以社区服务为中心； 2、推进力度大：四个实验区统一部署，统一行动； 3、在民主政治生活和社区工作者职业化方面开风气之先。 评价： 优：推进容易；资源重新分配，容易获得民心和群众拥护。 缺：就事论事，没有触及行政组织与自治组织之间的关系。
第二节 社区管理模式的国际经验（依 照政府与社区的关系角度）
以新加坡为代表的政府主导模式
以美国为代表的社区自治模式
以日本为代表的混合模式
一、以新加坡为代表的政府管理模式
政府与社区关系：
1、特点： 政府行为与社区行为结合紧密，政府对社区管理干预直接而且 具体，并在社区中设立各种形式的派出机构，社区管理的官方色彩浓厚。 2、政府高度主导的表现： （1）社区组织领导人的产生：不是由社区居民选举产生，而是由所选取 的国民议员委任和推荐； （2）政府通过两种方式实现对社区工作的紧密的联系和主导：第一条 途径是政府设立专门的职能机构，负责管理全国社区事务。第二条途径 是内阁成员和政府公务员到人民协会直接担任领导职务，通过人民协会 实现对基层组织的领导。（人民协会：全国社区的总机构） （3）对社区各级组织的规范性管理。
F、建立民主考核制度。江汉区建立三个层面 的民主考核机制。一是居民代表对社区组织 及社区工作者的考评机制；二是社区组织、 居民代表对政府工作人员的考评监督机制； 三是社区组织、居民代表对区政府有关职能 部门和街道办事处及其相关科室的考评监督 机制。
评价： 从实际行动出发，建立一种政府行政调控机 制与社区居民自治机制相结合、政府行政功 能与社区自治功能互补的社区治理模式。
（2）社区定位：将社区定位在街道办事处与规模 调整前的居委会之间，有利于资源优化配置和群众 居民自治。
（3）重新划分社区类型。依据居民居住的地缘 关系、心理认同感等社区构成要素，将社区 分为四种类型：小区型社区、板快型社区、 单位型社区、功能型社区。 （4）尝试人大代表与社区定位联系工作的方式， 以促进基层民主政治建设的落实。