创新政府管理和服务方式的原则和领域_王丽平

公共管理

＊本文系国家社科基金重大项目“深化行政管理体制改革,建立与完善公共行政体制战略研究”(项目编号06＆Z D 015)的子课题“创新政府管理和服务方式”的阶段性成果。

创新政府管理和服务方式的原则和领域

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王丽平　韩　艺

[摘　要]创新政府管理和服务方式是推进行政管理体制改革的一个重要环节,政府管理和服务方式创新,体现在

政府管理和服务的运行机制、工作流程、技术方法、管理理念等多个方面,是一个系统工程。本文认为,

政府管理和服务方式主要体现在政务公开、电子政务建设、政府信息发布制度、行政服务性机构、行政规划、行政指导、行政合同等现代行政管理方式等诸多领域。

[关键词]政府创新;政府管理;政府服务[中图分类号]D 035.1 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)01-0036-03 政府创新,是指政府组织在变革社会中,不断适应变化和动荡的外在环境,通过形成新的结构、流程、机制和行为方式,探寻和建立较为合理的政府体制运转模式,从而确保社会资源能够得到最优化配置,确保最大程度地实现公共利益。创新是现代政府增强自身生命、能力和活力的特性、过程和方法。政府通过管理和服务方式的创新,可以更快地转变政府职能、改进观念以及进行体制、机制、管理和服务方式的设计与再造,全面提高行政效能,实现行政发展。

一

遵循行政管理的内在规律和发展趋势,创新政府管理和服务方式的原则主要有:

第一,要依照公共管理要求转变政府管理模式。政府体制、运行机制和调节经济、监管市场、服务社会的行为方式都是在一定的宪政框架内和特定的历史阶段,适应当时的社会经济和公共生活的需要而逐步萌芽、形成和成熟的。随着知识经济时代的到来,当前行政管理正面临着从技能行政到智能行政的深刻转变。在信息社会、知识经济的浪潮下,作为上层建筑的政府行政不可避免地受到全方位冲击和深层次震荡。一方面,为了回应经济社会的变革,行政范式被动地发生变迁;另一方面,社会结构、管理模式、价值观念的嬗变和科学技术的进步又为政府行政提供了发展的手段和契机。智能行政就是这场革新中行政发展的趋势,是政府适应经济基础和外部环境的产物。建立与社会主义市场经济相适应,与社会主义民主政治相配套,行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府管理体制,需要实现政府管理模式由管制型政府向服务型政府转变、由全能型政府向有限型政府转变、由

权力型政府向责任型政府转变、由人治型政府向法治型政府转变。

第二,要按照政府职能,确定管理和服务方式创新。政府管理和服务方式创新关键在于政府职能转变取得实质性的进展。当前政府职能的着力点除了经济调节和市场监管外,主要是社会管理和公共服务提供,包括制定和执行良好法律;保障社会的公平、正义和公民基本权利;支持、引导和规范各类社会自治组织的发展;协调各类社会关系,解决各类社会矛盾;维护社会与市场秩序的稳定;保护资源和环境等。公共服务主要包括:在政府主导下,与其他社会组织和企业组织一起,生产和提供基础教育、医疗卫生、社会保障、基础公共生活设施等公共需求产品,发展与社会需求相适应的各类公益事业。

第三,通过引入市场竞争机制,实现政府管理创新。通过引入市场竞争机制提高政府服务效能,是实现现代政府创新的一个重要趋势,也符合市场经济发展的要求。扩大市场竞争的领域,一是在公共工程建设领域,凡是属于经营性或竞争性的项目,应当通过公开招投标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制。二是非政府公共部门的公共项目建设,有的采用非市场方法运作,如由项目使用单位自行指定项目承包方的做法,不仅经济效益低于市场方法运作,而且往往造成腐败黑洞。三是除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外,在教育、卫生、体育等公共服务领域,也应当营造竞争环境,利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。

第四,立足国情,借鉴国外经验,探索政府管理和服务方式创新的路子。

公共管理

上世纪80年代以来,西方国家兴起了一场公共服务改革的浪潮,给我们提供了不少有益的启示。一是西方国家的政府管理从早期的自由放任到战后的积极干预,从新自由主义的兴起再到有限度的干预,直至发展到目前的大力推行政府公共服务的社会化,反映出一个基本的规律是,任何一个国家的政府管理都会随着政府社会经济环境的变化而变化。这种变化对政府自身来说,就是要适应社会经济环境发展的需要,不断进行自我调整,改变管理方式,使政府在经济和公共事务的管理中处于主动的地位。二是西方国家公共服务改革强调发挥社会中介组织的作用。在西方社会,中介组织已成为与政府组织、营利组织并驾齐驱的一支重要的社会力量,并成为西方社会公共服务改革的组织保证。三是政府公共服务的市场化、社会化。西方政府管理创新的基本主题是政府职能的重新定位,即重新调整政府职能的范围和市场作用的边界以及社会公共领域的边界。

二

我国政府管理和服务方式创新的主要领域包括:(一)全面推进政务公开,确保行政权力公开透明运行

政务公开是政府管理和服务方式创新的基础性工作。进一步发挥政务公开的功能,需要加强行政权力行使的规范和制约机制所需要的制度建设。具体包括:第一,政务公开评议制度。把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围,组织公民对政务公开的内容是否真实、准确、全面,时间是否及时,程序是否符合规定,制度是否落实到位等进行评议。第二,政务公开的监督制度。第三,政务公开工作责任追究制度。必须明确政务公开工作各部门的责任,践诺政务公开责任追究制、部门责任公开道歉制和公务员责任行政赔偿制,建立快捷公正的政务公开投诉接待制度。第四,政务公开的法规制度。

(二)加快电子政务建设,充分运用现代信息技术改进管理方式

电子政务是政府管理和服务创新的平台和手段,是行政管理现代化的重要保证。电子政务在实践中仍然存在一些急需完善的不足之处。第一,在提高政府管理效率方面,存在的问题有:一是在资源共享方面,信息化工作基础薄弱,政务信息资源数字化程度不高;对电子政务进入到联合共建、资源共享阶段认识不足,协调、配合比较难;信息资源建设维护、整合共享的主体不明,权利义务不清;信息资源整合共享的法律依据、规则和标准缺失。二是在改进政府内部管理方面,目前电子政务在横向跨部门的协同办公、垂直系统内应用方面还有很大的距离,不能从整体上提升政府的运行效率。三是体现在降低行政成本方面,各个部门争相上马电子政务项目,但很多项目的实施功能仅满足于数据的信息化,并没有作为提高管理效率、减低行政成本、提高服务质量的基础和平台。通过电子政务建设进一步提高政府管理效率,需要加强信息资源共享,促进政府内部流程重组以及推动电子政务和政府绩

效评估的结合。第二,在提高社会管理水平方面,目前存在的问题主要体现为:深化应用上不足;对社会管理的新问题和新领域中应用不足;在促进公民参与、推动社会治理中应用不足。通过电子政务提高社会管理水平的对策包括优化社会管理的业务结构,在政府基本职能的基础上,梳理部门核心业务;提高应急管理的信息化水平;推动民主参与,提高社会管理水平。第三,在提高政府公共服务水平方面,不足之处体现为:一是在推动公共服务整合方面,信息资源共享、整合度不够,服务提供中的协同处理不够。二是在推动公共服务完备程度方面,政务信息公开在广度和质量上还有待提高,不能满足公众需求;个性化服务尚不到位。三是在电子政务提供公共服务的制度方面,还没有建立有效的监测、监督机制来保证政府部门在电子政务平台上提供公共服务的水平和质量,也没有比较有效的服务规范制度、承诺制度、业务办理跟踪制度。通过电子政务提高公共服务水平要求做到:应用信息技术整合政府信息资源,简化政府提供公共服务的程序,实现政府职能的科学配置、公共服务流程的优化整合与公共服务主体的多元化,促进公共服务手段和形式的整合,制定服务规范和制度,建立公共服务绩效评价机制。

(三)完善政府信息发布制度,充分发挥政务信息对经济社会活动和人民群众生活的服务作用

政府信息发布是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开、发布政府信息以便使公众知悉和获取服务的行为过程。完善我国政府信息发布制度需要做到:第一,完善信息发布机制。促进政府信息提供与发布主体的多元化;促进政府信息发布方式的多元化;规范信息发布程序;完善政府信息发布的监督救济机制。第二,解决好体制、法规和观念问题。理顺关系,顺畅体制;进一步完善立法;适时转变观念。第三,增强信息发布时效性、加大网站信息资源整合力度和扩大公众参与。解决信息失真问题;加大网站信息资源整合力度;加大公众参与。第四,解决信息安全和数字鸿沟问题。第五,加快信息人才培养。加快首席信息官及相关体系和制度的建立;提高首席信息官的技能和水平。第六,尽快建立政府信息发布评估和问责制度。

(四)规范和发展行政服务性机构

行政服务性机构是政府管理和服务创新的重要载体。推动具有执行机构功能的行政服务机构不断改革与深入发展,必须做到:一是对行政服务中心进行合理的法律性质定位。二是明确行政服务中心的职、权、责。三是理顺行政服务机构的管理体制,包括建立行政服务机构的层级治理体系;完善行政服务机构与同级政府部门的关系;构建科学的审批运行机制;创新行政服务中心组织文化建设。四是推动政治与行政体制改革的整体性推进。

(五)利用行政规划、行政指导、行政合同等现代行政管理方式,降低管理成本,提高工作效率