创新制度完善机制

创新制度完善机制合力遏制违法用地市国土资源局党组成员副局长王贵权破解土地资源监管难题，加快构建保障科学发展新机制，是深入学习实践科学发展观的重要内容。

“严格”，是近年来我国土地管理和调控的主基调。

经过近五年的土地市场治理整顿以及“百日行动”和“卫片执法检查”，特别是国务院28号文件和31号文件下发后，各级地方政府依法管地用地、节约集约用地的意识都有所增强，各级国土资源部门土地监管的力度也在不断加大。

但要从根本上遏制住土地违法行为，必须建立健全执法监察长效机制。

按照我局关于学习实践科学发展观有关工作部署，4月初以来，我与执法监察处、执法监察支队调研小组，先后深入四城区分局和部分乡镇国土所进行专题调研，召开有关人员参加的座谈会，就建立健全土地执法监管长效机制和解决土地执法难问题认真进行了调研。

近年来，我市土地执法监察工作按照市局党组的部署安排，坚持“两手抓、两手硬”。

一方面严格履行职责，全面完成依法查处任务；另一方面将构建、落实长效机制作为土地执法的重中之重，深入研究、积极探索、努力实践、狠抓机制的构建工作，建立和推行动态巡查发现、制止、报告、追究等制度，并在“卫片执法检查”及日常执法工作中取得了良好的成效。

这种做法与徐绍史部长在“百日行动”总结会上“土地执法集中整治是必要的，但更重要的是构建长效机制”的思路是一致的。

一、构建长效机制的原则和基本做法近年来，我市非常重视土地执法工作，为此做了大量工作。

仅“百日行动”和“专项行动”全市立案查处土地违法案件共计236件、涉及土地面积11000余亩，耕地4200余亩，共计拆除违法建筑物3600平方米、罚款164万元，还处分了包括县（市）区、乡镇、村党政领导干部在内的一大批相关责任人。

尽管如此，社会成效却始终未达到预期目标，距离彻底有效遏制土地违法违规行为仍有相当差距。

2007年第七次卫片执法检查中，全市受监测区域的新增违法用地面积占了新增建设用地面积的80%多；2008年第八次卫片执法检查中，全市受监测区域的新增违法用地面积虽有明显下降，但仍占了新增建设用地面积的60%多。

出现这些问题的原因是什么？我们认真分析了违法违规用地表现特点、产生原因、内在规律，对深层次问题进行了解剖和深入研究认为，仅靠事后查处难以遏制土地违法违规的发生与反弹，治本就必须查找出土地管理的薄弱环节，从根本上强化防范措施。

当前土地管理薄弱环节有以下几方面：第一是各级政府包括农村集体组织的社会责任缺失，只讲发展，不讲规范。

我市经济社会正处于新一轮快速发展之中，特别是市政府“奋斗三年总量翻番”的要求提出以后，投资项目增多、用地需求量大，而土地资源相对不足，加之一些地方依法管地和用地的意识不强，违反“三个集中”原则，不惜牺牲长远利益，经济增长方式粗放，这是违法违规用地居高不下的主要原因。

第二是农民耕地保护意识屈从于眼前经济利益。

由于依靠耕种收益微薄，农民即通过出租承包地用于非农业建设获取收益。

第三是执法队伍建设落后于形势、执法力量达不到现时执法形势要求，直接导致违法用地发现难、查处难以及查处执法成本偏高、事后处罚成份偏重、既成违法用地偏多。

第四是社会约束机制不健全，多家用地，一家管地。

土地执法是一项社会系统工程，非国土资源部门一家之责，只有社会各部门共同履责，方可坚守18亿耕地红线。

针对这些问题，市局提出了着力构建标本兼治的长效机制，加快完善体制、创新机制、强化职能、规范管理等工作要求，大力查处、边整边改、切实增强土地执法监管力度。

构建长效机制、有效整治土地违法违规行为，绝不能“头痛医头，脚痛医脚”，必须在党委政府的坚强领导下，综合运用经济、行政、司法等多种手段，强化部门职能、调动社会监管责任、协调联动多部门、多种执法力量、多管齐下，方可破解土地执法难这个社会课题。

对此，我们构建了预防在先的土地执法监管体系。

按照早发现、早报告、早制止的原则前移执法关口，有效遏制违法违规行为，降低执法成本。

建立部门联动的执法机制。

积极与各部门协调配合，在案件查处中将查事与查人并重、教育与打击并重、说服与强制并重的办案理念落在实处。

抓好基层所和基层执法队伍建设。

二、构建长效机制取得的成果与实效从2008年初至今，我局构建土地执法长效机制工作不图跃进、务求稳妥，按既定的原则和基本做法，小步快跑，坚持先制定相关措施，再执行落实，最后修正完善的方式取得了一些成果与实效：（一）建立覆盖执法全过程的内部强化机制按照预防在先、早发现、早报告、早制止的原则，市局建立完善了动态巡查、发现、制止、报告、追究等机制，这几项机制互相关联、互相支持、覆盖了执法全过程，进一步强化了市、县（市）区、乡镇三级国土资源局、执法人员的职能职责。

1、进一步明确了巡查责任。

在动态巡查上，重新制定了动态巡查工作制度，确立了全市所有基层国土所在动态巡查中的“前哨”作用和“主力军”地位。

一方面划分巡查区等级，明确巡查范围和职责，建立发现率、制止率为主要指标的考核体系，实行分片包干、责任到人，落实奖惩，确保将巡查触角延伸到村、社、户、地，强化巡查早发现、早制止作用。

各县（市）区局还在市局规定的基础上，细化工作、深入推进。

要求基层所对辖区进行全面巡查，巡查频率为一天一巡或一周三巡，保证巡查触角深入至组、社一级，以及时制止违法用地，用新增违法用地量和制止到位率作为基层所巡查考核指标，增强监管责任。

通过去年的考核，各基层所巡查工作基本到位，均做到了本辖区内的一级巡查区每周巡查不少于2次、二级巡查区每周巡查不少于1次的工作要求，对发现的违法行为予以了制止，制止无效的也按要求于2个工作日内报至县（市）区局。

从2008年6月全市实施长效监管制度至目前，全市新增违法用地宗数和面积均呈大幅度双下降的趋势，巡查成效令人满意。

2、强化事前防范，细化处臵要求。

进一步规范基层国土所和执法监察队伍的职责和分工，具体细化巡查发现案件、交办案件、移送案件、群众举报案件的完成时限和处臵原则，要求县（市）区局发现案件或接到基层所报告案件后，制止无效的3日内立案，2个月内做出处罚或处理；对符合司法立案标准的非法占地，要求县（市）区局于2个工作日内专报市局、抄送当地政府。

各县（市）区局及其基层所在处理案件时，大部分都能按照市局规定的时效完成制止、报告、立案查处等规定程序。

3、加大追究力度，提高行政效能。

长效机制制度中规定了严格的责任追究办法，责任追究的目的就是保证巡查、发现、制止、报告等项制度的落实，解决如何依法行政、认真履行执法职责、提高案件查处行政效能的问题。

责任追究制度明确规定了各级土地执法人员的职责，对辖区内发生的土地违法行为未能及时发现或发现后不制止、不上报、造成违法用地事实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人进行追究。

（二）进一步建立健全了部门联动机制为了解决土地违法违规案件单靠国土部门查处力度小，震慑力弱，特别是需要制止和拆除的案件，移交、移送到相关部门法定时间较长，致使一些违法违规用地行为不能制止在萌芽状态，造成违法建筑物建成后拆除难度较大的问题，吉林市国土资源局与吉林市公安局建立了执法联动机制，成立土地执法快速反应小组，成立了国土资源警务室，2名警察定岗全时协助国土执法，对未经批准私自建房、私挖乱采等初始违法行为进行及时制止或拆除。

去年国土、公安联合行动20余次，有效制止私挖乱采、零星土地违法行为27起，切实保证将违法行为遏制在初发阶段，在实现遏制具体国土资源违法行为发生的同时，更主要的是起到了对违法者的震慑作用，经快速反应小组处理的违法案件发生地区，零星土地违法行为发生率显著降低。

（三）基层国土所前沿关口作用得到了充分发挥长效机制是否能发挥作用，违法案件是否能被及时发现和制止，违法问题是否能得到预防和减少，基层国土所的作用至关重要。

在长效机制运行的实践中，各基层国土所工作人员普遍增强了执法监察能力，较好地履行了执法监察的工作职责，在违法案件及时发现、制止，确保违法案件及时查处方面做了大量的工作。

充分发挥了基层国土所在执法监察工作中的作用，大部分地区巡查发现违法案件后，现场勘查、取笔录等前期调查以及告知送达等项工作均由国土所完成，提高了国土所工作人员执法监察业务能力。

（四）违法用地得到有效遏制，违法用地大幅度降低构建长效机制的最终目的是遏制违法违规行为，严防执法整治成果反弹。

通过大力构建长效机制，全市有了切切实实的成果，从长效机制运行至今，全市新增违法用地得到了有效遏制，无论是面积，还是宗数均有了大幅度下降。

一是违法案件得到了及时发现、制止和查处，违法行为得到了有效遏制。

2008年，通过长效机制全地区共发现新发生的国土资源违法案件522件，其中矿产违法案件76件，土地违法案件446件，其中占用基本农田案件211件。

新发生的522件案件中，制止（含拆除、停建、恢复耕种、停采、拉倒井架、填实井筒等）284件（其中矿产违法案件33件，土地违法案件251件），涉及违法用地329亩。

立案查处违法案件238件（其中矿产案件39件，土地违法案件199件）。

以城区卫星遥感范围为例，扣除有效制止面积数外，与2007年相比，违法用地面积比下降82%，违法用地占用耕地面积比下降84%。

二是违法案件在发现、制止、立案、移交移送方面基本实现了长效机制制定的目标。

通过去年年底对各地长效机制落实和执行情况的考核，经统计，城区范围内的四个分局（含国土所）、五个开发区分局共发生违法案件293件，通过动态巡查发现283件，违法案件发现率为97%，发现案件全部下达停工通知书，违法案件制止率为100%（采取措施有效制止140件，有效制止率48%）,立案查处153件，立案率为100%，移送公安机关立案侦查5件，移交移送率为100%，基本实现了长效机制制定的四个百分之百的目标，与2007年相比，违法案件发现率提高18%，有效制止率提高46%，拆除违法建筑物件数提高7.75倍，恢复耕种土地面积提高26.69倍。

切实将违法行为制止在了萌芽状态，达到了保护耕地的目的。

三、当前我市执法监察工作面临的问题近年，全市土地执法工作在保护国土资源、保证经济建设又快又好发展方面虽取得了一些成效，但今后的工作任务还十分艰巨，还面临着许多困难和问题。

(一)执法难仍未得到彻底扭转一是掌握证据难。

当前土地违法案件除个人违法外，大都与当地政府存在关联，或口头同意或默许支持，或暗中运作，私下指示，不留任何文字痕迹，违法批地证据难以查实。

二是处理难。

这几年土地执法过程中最大的阻力就是一些政府“因公违法”，甚至有些违法用地的主体本身就是政府。

由于是为了地方经济发展，加之没有权钱交易，所以查处起来很难，压力也很大。

三是执行难。

制止土地违法必须及时、果断、强制，但土地执法人员只有制止、调查处理权，没有强有力的调查取证权和强制拆除权，不但执法效果不明显，而且威胁、对抗执法人员的现象也时有发生。