黑龙江省地方国有林场林权制度改革的对策

黑龙江省地方国有林场林权制度改革的对策

摘要：基于黑龙江省地方国有林场基本状况，分析了制约黑龙江省地方国有林场林权制度改革的因素，在对制约因素进行深入分析的基础上，结合近年来地方国有林场林权制度改革的经验，提出了林权制度改革的方案，该方案从总体思路和具体做法两方面进行了全面分析。

关键词：国有林场；林权改革；黑龙江省

近年来，国务院高度重视林业发展，颁发了《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(以下简称《决定》)，召开了全国林业工作会议，不断加大林业投入，有力促进了林业的快速发展。随着林业“六大工程”的不断推进和社会主义市场经济体制的逐步完善，林业发展的一些深层次问题也日益显现，尤其是林业产权归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不活、产权流转不畅和不规范等问题，严重制约了林业的健康快速发展。《决定》明确提出要“进一步完善林业产权制度。这是调动社会各方面造林积极性，促进林业更好更快发展的重要基础”。加快林业发展，一方面要靠资金的投入和政策的支持，另一方面需要各种机制的激励，以此来建立和完善以“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范顺畅、监管服务有效”为主要内容的林业产权制度，从体制和机制上激活林业发展的新动力。

1 黑龙江省地方国有林业基本情况

1.1 森林资源现状

黑龙江省是林业大省，森林资源极为丰富，有林地面积和木材产量均居全国首位，是国家重点林区之一。黑龙江省地方林业系统经营面积1100多万hm2，占全省林业经营总面积的37.5％，年产商品材160万m3，森林覆盖率达46.9％，森林蓄积4.6亿m3。全省天然林中主要是次生林和过伐林，由于更新造林历史较短，人工林中幼龄林、中龄林面积居多，成过熟林面积较少，仅占人工林总面积的0.75％。而且造林树种单一，主要以落叶松和杨树为主，人工林多为同龄纯林，少有异龄混交林。单位蓄积量低，林分质量差，生态效益难以得到充分发挥。

1.2 林业经营及社会经济状况

2008年，黑龙江省地方国有林业创造总产值250亿元，完成人工造林7.93万hm2，封山育林4.1万hm2。实施林业重点工程项目以来，国家累计投入资金40亿元。截至2009年末，全省共有地方国有林场369个(生态公益型林场357个，商品型林场12个)，国有苗圃64个。地方国有林业职工69041人，其中在岗职工38500人，离退休职工18568人，混岗职工11973人。应参加养老保险41298人，实际参加养老保险33485人，尚有7813人未纳入养老保险。离退休人员养老保险总额为34136.3万元，其中社保负担16855万元，林场负担17281.3万元。地方国有林业在岗职工年人均工资11769元，不足黑龙江省在岗职工年均工资26535元的1／3。截至

2009年底，地方国有林场债务总额高达320940.85万元，拖欠职工工资57417.4万元，拖欠退休金11728.3万元，拖欠社保费64237.65万元，金融机构贷款35620.8万元，其他应付款、借款等108143.85万元。

2 黑龙江省地方国有林场林权制度改革中存在的问题

2.1 林权改革对森林生态功能的影响

林权改革后，由于是个人对林业的小规模经营和管理，很难顾及到森林类型、种类对生态环境的影响，容易形成树种单一、盲目造林的现象，林分质量较差，从而引起森林病虫害的大面积发生，造成巨大的经济损失和生态危害。

2.2 林权改革中的公平性受到挑战

在林改过程中出现的部分林业工作者凭借自己在权力和信息方

面获得的竞争优势，利用林地资产盘活的机会，收购聚敛林地和森林资源，剥夺了普通林业工作者获得林地和森林经营权的平等机会；另一类的不公平现象和乡村生活的潜规则有关，部分弱势职工家庭在林改中的公平权益不能够得到很好的保障。

2.3 改革后个人对风险规避和承受能力不足

林权改革后，由于个体经营者的经济和技术能力不高，不能进行集约的、兼顾全局的大规模化生产，一旦出现大的自然或病虫灾害，往往缺乏有效的应对和防范措施，从而对林木生产造成毁灭性打击。

2.4 扶持性政策措施不够配套

林权改革过程中，由于贷款政策不完备，保险措施不明晰，营林防火公路等基础设施历史欠账多、条件差，不同程度地影响了职工参与改革的积极性。同时，已取得承包经营权的职工一方面急于开展整地、清林和低质量低价格造林作业，另一方面又由于目前尚未正式颁发林权证书而举棋不定。

3 黑龙江省国有林场林权制度改革的对策建议

3.1 林权改革的总体思路

①将国有林场区划界定的国家重点生态公益林和深山区或中心区的林地、林木资源及培育大径材、珍贵树种的商品林实行封护，严格禁止商业性采伐，由林场统一经营管理。

②将国有林场的商品林地，特别是浅山区的商品林林地、林木和布局分散、林农交错的商品林地分包给林场职工，实行职工家庭承包经营或职工联合经营、股份经营等制度。

③职工承包经营的林地，在不改变林地性质和用途的前提下，引导和鼓励职工开展森林立体经营、发展林下经济。职工可依法自主决定经营方向和经营模式，自主经营、自我发展，生产的木材产品和林副产品自主营销，以增加职工收入。

3.2 林权改革的对策建议

林权改革的核心内容是明晰产权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，主要可以从以下几个方面完善和解决林权改革过程中存

在的问题。

①承包经营，让利于职工。

一是实行地方国有林场职工或职工家庭承包经营林地。按职工工作年限测算确定承包面积，每户可控制在5～10hm2，承包期限以70年以下为宜，签订承包经营合同，以此来维护林地承包经营的长期性、稳定性。承包合同到期后，根据本人意愿，可优先续包，也可以采用联户承包的形式。在按户家庭承包的基础上，职工可自愿以亲情、友情、资金、技术为纽带组建家庭林场、股份合作林场等，实现规模化经营，获取规模经济效益。

二是林权登记，发放《林权证》。按林权改革程序，签订承包合同的林场职工，可以向县级以上人民政府申请林权证，以获得林地和林木处置权，使其成为职工经营、转让、收益的生产资料。此外，还要强制规定承包期5年内不得转让，以确保职工利益不受损失。5年后，承包人可依法对拥有的林地使用权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押，或作为出资、合作条件。

三是承包人可以拥有承包经营林地所获得的一切利益。在不改变林地用途前提下，职工对承包林地有权进行合理开发利用，植树造林，对生长期

内的林木进行培育，在承包林地上发展养殖、种植、旅游等经营项目，实行立体经营。承包人对生产的木材产品和林副产品，可以自行销售，以增加收入。此外，还要给予承包范围内的公益林一定