20世纪90年代以来全球金融监管体制的发展变化.

一、20世纪90年代以来全球金融监管体制的发展变化

20世纪90年代以来,金融市场发展的一个显著特点是,在国际化浪潮推动下,跨国金融集团日渐崛起和强大,传统的三大金融领域(银行、保险和证券及金融产品之间的界线日渐模糊,很多国家纷纷通过修改金融法律法规回归综合经营。与此相适应,越来越多的国家

开始调整和改革本国金融监管体制。

各国所采取的主要调整或改革措施可以概括为:1、转向统一金融监管(这些国家往往采取全能银行模式,或者将两个主要监管机构进行合并,如逐步实现银行与保险、银行与证券或证券与保险之间的监管统一(半统一监管;2、保留传统的分业监管模式,但根据金融集团的出现和金融产品的创新做适当调整,如采取牵头监管、“伞”式监管或主监管制;3、采取功能监管模式,即依照金融稳定、审慎监管、市场行为、竞争监管四大主要金融监管领域划分监管职能,如双峰监管模式的出现。根据国际货币基金组织对全球85个主要国家和地区所作的调查,截至2004年底,实行统一监管的国家29个,占比33%,主要为欧洲国家;

实行半统一监管的国家21个,占比26%;实行分业监管的国家35个,占比41%。

国际学术界对很多国家选择统一监管的原因进行了案例和实证研究,发现除了为适应本国金融综合经营的发展趋势外,选择统一监管的因素还包括:(1中央银行参与监管的程度。研究表明,中央银行参与监管程度越高,实行统一监管的可能性越小;(2本国经济规模。经济规模越小的国家,选择统一监管的可能性越大;(3近期金融危机的影响。这主要反映在亚洲国家,1997年~1998年亚洲金融危机之后,以韩国和日本为代表的一些亚洲国家开始检讨其金融结构和金融监管体系,并逐步转向统一监管体制;(4一国的法律制度。以德国和斯堪的纳维亚半岛国家为代表的大陆法国家选择统一监管的可能性更大。

此外,各国金融监管体制的调整也充分反映了金融监管理念的新发展。其中,风险监管和功能监管理念在一定程度上影响了一些国家金融监管体制的调整。

二、主要金融监管体制介绍和利弊分析

从目前看,经发展演变和调整后的全球金融监管体制主要可分为以下三类:统一监管模式、分业监管模式和双峰监管模式。就金融经营体制与监管体制的对应关系来说,目前国际上主要有四种对应模式:分业经营分业监管,如我国和法国;分业经营统一监管,如韩国;综合经营分业监管,如美国;综合经营统一监管,如新加坡、英国、日本等。短期来说,金融监管体制与金融经营体制未必一定完全对应,但长期看还是应该相对应。

(一统一监管模式及其利弊

统一监管模式指由一个机构统一负责至少对银行、证券、保险三大主要金融领域的审慎监管和市场行为监管。统一监管主要是为了适应金融业务综合化的发展趋势而产生,也是全球金融监管体制的发展趋势。统一监管的典型代表国家为新加坡和英国。

新加坡是最早实行统一监管的国家(1984年,也是最为统一的国家,即由一个机构(新加坡金融服务局,MAS负责所有金融监管领域,履行相当于我国“一行三会”的职能。英国

和新加坡相似,由英国金融服务局(FSA实施对所有金融机构的审慎监管和市场行为监管,区别在于英国的中央银行与金融监管机构相分离,不承担微观监管责任,但负责货币稳定和金融稳定,同时承担外汇、期货和贵金属交易方面的监管。

统一监管的主要好处在于:有利于管理和控制整个金融体系的风险;有利于获得监管的规模效益,降低监管成本;有利于提高监管质量和监管一致性,减少多重监管。统一监管在监管金融集团时优势尤为明显,有利于全面评估整个集团的风险,实现有效并表监管。

统一监管的弊端在于:由于不同领域风险不同,监管目标并不一致,如果不对监管目标加以清晰界定,其监管效率甚至可能低于分业监管;原有分业监管带来的法律法规不协调等可能导致监管合力难以形成,不能达到预期的监管一致性和效率;缺乏监

管竞争,易导致官僚主义;可能产生道德风险并蔓延到整个金融领域;难以培养专业领域的金融监管人才。

(二分业监管模式及其利弊

分业监管模式建立在机构监管的基础上。其基本框架是:银行、证券、保险三大主要金融领域分别设立专业监管机构,负责全面监管(包括审慎监管和市场行为监管。

分业监管的主要好处在于:监管分工明确,能较好地避免危机的连锁反映;能够集中精力监管某一个特定机构或领域,有利于提高监管专业化程度。弊端在于:第一,监管机构权力交叉重叠,金融法规不统一,降低了监管效率和监管一致性;第二,管理分散容易形成监管“真空”。这主要体现在对金融集团的监管,难以全面把握集团整体风险。如果各监管主体之间未能建立有效的信息共享制度,易导致监管套利行为。

我国是分业经营分业监管的代表国家。有些国家在回归综合经营后,依然实行分业监管,但根据需要做出一些改进,实现某种程度上的统一,如美国的“伞”式监管。

美国1999年颁布《金融服务现代化法》,允许通过金融控股公司同时从事银行、证券、基金、保险与商人银行等业务。为适应此变化,美国在改进原有分业监管体制的基础上,形成了独有的“伞”式监管模式,主要体现在对金融控股公司的监管上:即指定联储为金融控股公司的伞式监管人(umbrella supervisor,负责对金融控股公司的综合监管;同时,金融控股公司附属各类金融机构按所经营业务的种类而非机构类型接受不同行业主要监管人的监管(被称为功能监管人。伞式监管人与功能监管人必须相互协调,共同配合。为避免重复与过度监管,伞式监管人的权力受到限制,也就是说,联储必须尊重功能监管人的权限,一般不得直接监管金融控股公司的附属机构,而应尽可能采用功能监管人的检查结果。在未得到功能监管人同意的条件下,联储不得要求非银行类机构向濒临倒闭的银行注入资本;当控股公司或经营非银行业务的子公司威胁银行业务子公司稳定性时,联储有权干预。通过这种特殊的监管安排,金融控股公司的稳健性与效率可以得到一定保障。但这种模式过于多边分散,是由美国监管体制复杂多层的历史和双轨银行制(联邦注册和州注册银行,其中联储负

责监管联邦银行决定的,如果不能建立良好的沟通协调机制,很容易造成职责不明,监管扯皮等弊端。此外,也使美联储成为唯一一家能同时监管银行、证券和保险行业的机构,监管职能进一步集中整合到中央银行,容易造成监管垄断。

(三“双峰”监管模式及其利弊

双峰监管建立在功能监管基础上,也就是根据金融监管的两大主要功能领域,即审慎监管(这里的审慎监管也包括宏观监管和市场行为监管进行监管。这种监管一般设置两类监管机构,一类负责对所有金融机构的审慎监管,控制金融体系的系统性风险(从这个角度上讲,双峰监管也是一种统一监管;另一类负责对所有金融机构的信息披露和市场行为进行监管,故这种模式被称为“双峰”模式,代表国家为澳大利亚。

澳大利亚自1998年7月开始实行新的监管体制。其具体安排是,澳大利亚审慎监管局(APRA负责对包括银行、证券和保险公司在内所有金融机构的审慎监管;澳大利亚证券投资委员会(ASIC负责所有金融机构的信息披露和市场行为监管。中央银行专司货币政策职能,不参与金融机构的监管。此外,协调监管机构和中央银行的职责归财政部。

双峰监管的好处在于:较好地解决了审慎监管和市场行为监管两大监管目标之间的内在冲突,能够保证各自监管领域内监管的一致性,同时避免不同监管部门之间的职能交叉。与分业监管相比,降低了监管机构之间的协调成本和难度,与统一监管相比,在一定程度上保留了监管机构之间的竞争和制约关系。弊端在于:可能存在监管上的“灰色区域”,也没有考虑到不同金融机构之间的差异,难以有效针对不同金融机构的特点采取相应的监管措施。

(四中央银行在金融监管中的作用

除了统一或分业,金融监管体制的差别还体现在中央银行是否参与金融监管。业界普遍认同的观点是,中央银行应该参与宏观监管,维护整个金融体系的稳定,同时承担最后贷款人职责。但在中央银行是否应该参与单个金融机构的微观监管,参与程度和方式问题上,依然存在较大争议。这一争议无论在统一监管模式还是分业监