当前失地农民的现状与分析

研究与探索当前失地农民的现状与分析编者按：随着工业化和城市化进程的加快，农用耕地通过征收或征用变成城镇建设用地的数量不断增加，速度不断加快，由此引发许多社会矛盾，产生了倍受关注的失地农民问题。

失地农民生存问题的严重性：在现行土地制度下，对于我国农民而言，土地具有三项基本的社会功能，即收入增加的载体、提供结业岗位、社会保障的依赖。

失去了土地就意味着农民有了衣食之虞。

农民失地，其原有的生存模式被打破，若不同时做出相应的制度安排，按中国目前的城市化进程，每年将有300 万农民失去土地，失地农民问题日趋严重。

关注农民在部分或完全失去土地以后一段时期内的生存现状，通过其与非失地农民生存情况的对比农民因失地带来的负面影响，提出与之相适应的政策建议意义重大。

失地农民是指在国家经济建设和社会发展的过程中，由于城市化和工业化的用地而失去土地的农民。

目前，全国失地农民总数估计约在4000万-5O0O万人左右，每年还要新增300多万人。

土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。

近年来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。

如何保护“三无农民”（务农无地、就业无岗、低保无份）的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。

为了及时了解当前失地农民的生活现状、困难、心态和他们的希望要求，笔者进行了专题调查。

从调查情况来看，失地农民的生活总体保持稳定，但还存在许多困难和问题。

深入研究和妥善处理好失地农民问题，不仅是推动经济社会又好又快发展的需要，也是贯彻落实科学发展观，构建平安和谐社会的需要。

对于进一步推进城镇化、工业化发展，推进重大项目、基础设施建设，具有极其重要的作用。

一、失地农民面临的主要问题土地是世间万物的立足之地，是人类生产生活的基地。

土地是人类的衣食之源，直接、间接提供人类所需的一切生活资料。

中国是一个发展中的农业大国，土地是农民最基本的生产资料和安身立命之本。

从土地的自然属性和经济社会属性引申出土地具有养育人类生存的功能、承载物质繁衍的功能、劳动就业和社会保障功能等。

通过对土地的直接或间接的开发、种植、利用，土地的作用主要体现在为人类及社会经济发展提供食物、为工业发展提供原材料、为人类生存繁衍提供生产生活保障等。

城市化是一个国家经济社会现代化的必由之路。

将农用土地变为城市用地是城市化的必备条件，然而无法回避的是失地农民生存问题也随着城市化的推进而日趋严重。

由于缺乏可持续生计安排，一些地方的失地农民面临“种地无田、上班无岗、社保无份、创业无钱”的困境。

这是导致城乡差距拉大，部分人群收入差距分化加剧的一个重要原因。

这种状况造成失地农民心理失衡和对城市化的抵触，由此引发的群体性事件日渐增多，影响了社会的稳定与和谐，制约着中国城市化的进程。

失地农民生存问题能否妥善解决，是一个关系全局的重大课题。

失地农民概念界定农民，直接从事农业生产的劳动者，与土地有着天然而密不可分的关系。

关于土地的概念综合学界观点，有“自然土地”（Natural Land）和“经济土地”（Economical Land）之分。

本文所指的土地乃经济学意义上的土地，即“经济土地”。

一般意义上的农民失地是指农村居民丧失依据土地承包法所取得的家庭土地经营承包权。

本文所指的农民失地是土地的完全权利的变迁，即不仅失去土地的使用权，同时土地的所有权由集体所有变迁为国家所有。

失地农民可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。

失地农民又可分为广义、中义和狭义三个层次。

狭义失地农民仅指因征地而失去全部土地的农民。

广义上的失地农民不仅指本身依法承包了集体土地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的农民，还应该包括失去全部土地的所有的家庭成员。

本文界定的失地农民就是广义上的失地农民，调查中是以农户为单位。

土地的失去，就农民个人意愿而言，可分为主动性失地和被动性失地。

主动性失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经济补偿等利益无力或不愿继续承包土地，而自愿放弃使用权以及附着在土地上的一切权利。

被动性失地则是指由于国家、机构或个人的需求，依据相关法律规定农民被迫放弃土地经营承包权以及负载土地上的一切权力。

本文的研究对象主要是第二类失地农民，即被动性失去土地的农民。

收入下降。

从入户调研情况看，土地征用后，种养业及经济林果收入急速下降，而相应的务工、个体经营收入的增长额不足以抵消种养业收入的下降额，形成失地农户经济收入水平下降。

征地前后比较，平均下降幅度18.84%，高的达42.3%。

就业困难。

众所周知，只要户口在农村有点地的农民都被认为是从业人员，而对于农村劳动力的“隐性失业”很少研究和分析。

事实上，就农业生产而言，农村劳动力的失业率已经高达30%以上。

从全国看，农民外出务工1.3亿，占24.5%。

调研显示，征地前失地农民中务农占51.8%，个体经营占8.7%，外出务工占39.5%。

征地后由于失去土地，务农降至7.9%，务工36.8%，经商5.3%，还有26.3%劳动力在家待业。

60岁以上需养老的占23.7%。

农民失去土地后，由于原拥有的农业生产技能也失去了意义，在新行业劳动就业竞争中明显处于弱势。

少数家庭失地又失业，没有稳定的经济来源。

生活缺乏保障。

现阶段农民的土地仍然承担着就业和养老双重功能，由于现在的征地补偿是“一次性买断”式的补偿，加之一些农民得到征地补偿款后，缺乏合理规划，没有把有限的资金投入创业发展中，而是用在消费上，部分未重新就业或无新收入来源的农民生活困难。

被调查的100户农民，征地仅1—3年时间，58.1%的征地补偿款已经用于建房、还贷、医病、生活消费，用于投资发展的不到10%。

多数失地农民受年龄、体力、受教育程度等的限制，二次就业、创业更难，生活不稳定，担心养老无着落。

征地补偿标准不统一。

按照现行的征地补偿法规政策，同一片区、同一项目、自然环境和水肥条件等相似的耕地，其征地补偿标准应是一致或差别不大的。

调查的7个建设项目中同片区的征地补偿标准相差60%以上。

相同自然环境和水肥条件、不同片区的相差达3倍。

同一片区同一项目也有征地标准不一的问题。

由于同地不同价，给基层干部做好群众工作带来一定难度。

征地中缺乏农民参与。

从所有制上看，现在的征地本质上是政府与村集体。

征地过程中必须实行的“两公告一登记（即征地前要将征地的范围、用途、审批单位和补偿安置方案等公告；对涉及农民及其耕地造册登记，并听取集体和农民的意见）”等制度没有很好执行，多数农民在征地过程中处于被动状态。

二、失地农民问题产生的原因法律制度存在缺陷。

征地的基本含义是指国家出于公共利益的需要，依法强制取得他人的土地并给与补偿的行为，是农村集体土地转为国有土地的唯一方式，也是申请建设用地的唯一途径。

但法律制度对于“公共利益”的界定模糊，范围不明，不论什么用地都挤入“公共利益”统征。

土地承包法第一次从法律的角度规定了农民在承包期内，拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权，然而现行法律又明确规定农村土地属集体所有。

在土地征用中所有权和使用权转移，失地农民作为集体成员之一，究竟享有多少决策、处分、收益权不明确，事实上形成产权模糊，导致土地收益特别是土地的潜在增值收益分配不明确，享有主体不明确。

补偿标准测算不尽合理。

现行的征地补偿标准是以统计部门统计的被征用耕地前3年的平均产值为依据计算的“产值倍数法”。

即征收耕地的补偿费为该耕地征收前3年平均年产值（实际为统计的粮食平均产量价值）的6—10倍，安置补助费4—6倍，但土地产值的计算范围不具体。

由于历史以来的农产品价格低位运行，这种方式计算的土地补偿，很难真实地反映出土地的真实产值。

事实上，土地产出是多方面的，土地产值应包括粮食、复种（套种）作物、蔬菜、林果以及所生产的饲草饲料饲养畜禽等综合产出。

加之土地承包到户后，农田基础设施的改善和农民生产技术的提高，单以粮食生产核算土地产值，更难反映出土地这一特殊资源的真实价值。

有人估算，“改革后20多年中，通过征地从农民那里集中的资金超过２万亿元。

25年的工业化、城市化，国家和城市工商业从农村集体土地低价格中转移和积累了9万多亿资产。

”社会保障体系不健全。

由于长期的城乡二元社会结构还没有彻底打破，失地农民虽然在生活生存形式上向居民转变，和城镇居民一样要支付必要生活成本。

如2008年农民人均生活消费支出1523元，城镇居民人均生活消费支出6463元，相差4倍。

但在劳动就业、社会保障等方面并没有象城镇居民一样，享有同等待遇。

在城镇居民中目前已经基本建立的失业、医疗、养老保险、最低生活保障等社会保障制度并没有覆盖到失地农民。

据调查，7个建设项目区的失地农民仅有51%的享受了农村低保或城镇低保，未能享受城镇居民享有的失业、医疗、养老保险等。

以最低生活保障为例，城镇居民是100元/月/人，外加肉食品补助25元/月/人；农村居民是50元/月/人，相差2.5倍。

三、对策与措施解决失地农民的生存问题，是降低城市化成本的内在要求。

城市化进程必然会侵犯农民的生存利益，不妥善解决这一问题，会导致城市化风险的积聚，引发社会风险，不利于稳定大局。

同时，让农民走可持续生计之路，是城市化根本利益所在。

城市化过程的根本意义就是要消除城乡二元结构，将农民转变为市民。

忽视甚至侵占农民利益，特别是危及农民生存问题，是舍本逐末，不利于和谐社会的发展。

解决失地农民的出路问题，不仅是当前解决农村问题的一个难点，也是人们普遍关注的一个社会性问题，它事关农村和社会的稳定。

高度重视失地农民问题，为失地农民解决后顾之忧，已到了刻不容缓的地步。

各级政府要从实践“三个代表”重要思想、维护社会稳定的高度来认识这个问题，真正从政策上、制度上予以关注解决。

根据国家扩大内需、促进经济快速发展的方针政策，针对失地农民存在的困难和问题，及时研究制定相关政策措施，对确保各项建设有序进行具有重要意义。

进一步改革和完善土地征用制度。

法律的问题，有待于法制完备。

一是对确实用于公共利益无收益项目的征地，政府在控制土地一级市场统征时应按照有关法规，适当提高补偿标准，确保足额补偿到位，不损害被征地农民利益。

二是对虽然用于公共利益或社会事业，但有收益的项目建设用地，应建立合理的利益分享机制，以土地出让占有一定的收益份额和土地增值收益，避免买断带来的少数单位独占土地增值收益。

三是对商业性、经营性开发项目用地，如建专业化商品市场、建厂房、房地产开发等，应积极探索，引入市场机制，允许村集体代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易。

征得农民同意，可以土地出让入股等形式享有土地增值收益份额，实行土地入股分红。