当前失地农民的现状与分析

研究与探索

当前失地农民的现状与分析

编者按：随着工业化和城市化进程的加快，农用耕地通过征收或征用变成城镇建设用地的数量不断增加，速度不断加快，由此引发许多社会矛盾，产生了倍受关注的失地农民问题。失地农民生存问题的严重性：在现行土地制度下，对于我国农民而言，土地具有三项基本的社会功能，即收入增加的载体、提供结业岗位、社会保障的依赖。失去了土地就意味着农民有了衣食之虞。农民失地，其原有的生存模式被打破，若不同时做出相应的制度安排，按中国目前的城市化进程，每年将有300 万农民失去土地，失地农民问题日趋严重。关注农民在部分或完全失去土地以后一段时期内的生存现状，通过其与非失地农民生存情况的对比农民因失地带来的负面影响，提出与之相适应的政策建议意义重大。

失地农民是指在国家经济建设和社会发展的过程中，由于城市化和工业化的用地而失去土地的农民。目前，全国失地农民总数估计约在4000万-5O0O万人左右，每年还要新增300多万人。土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。近年来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。如何保护“三无农民”（务农无地、就业无岗、低保无份）的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。为了及时了解当前失地农民的生活现状、困难、心态和他们的希望要求，笔者进行了专题调查。从调查情况来看，失地农民的生活总体保持稳定，但还存在许多困难和问题。深入研究和妥善处理好失地农民问题，不仅是推动经济社会又好又快发展的需要，也是贯彻落实科学发展观，构建平安和谐社会的需要。对于进一步推进城镇化、工业化发展，推进重大项目、基础设施建设，具有极其重要的作用。

一、失地农民面临的主要问题

土地是世间万物的立足之地，是人类生产生活的基地。土地是人类的衣食之源，直接、间接提供人类所需的一切生活资料。中国是一个发展中的农业大国，土地是农民最基本的生产资料和安身立命之本。从土地的自然属性和经济社会属性引申出土地具有养育人类生存的功能、承载物质繁衍的功能、劳动就业和社会保障功能等。通过对土地的直接或间接的开发、种植、利用，土地的作用主要体

现在为人类及社会经济发展提供食物、为工业发展提供原材料、为人类生存繁衍提供生产生活保障等。

城市化是一个国家经济社会现代化的必由之路。将农用土地变为城市用地是城市化的必备条件，然而无法回避的是失地农民生存问题也随着城市化的推进而日趋严重。由于缺乏可持续生计安排，一些地方的失地农民面临“种地无田、上班无岗、社保无份、创业无钱”的困境。这是导致城乡差距拉大，部分人群收入差距分化加剧的一个重要原因。这种状况造成失地农民心理失衡和对城市化的抵触，由此引发的群体性事件日渐增多，影响了社会的稳定与和谐，制约着中国城市化的进程。失地农民生存问题能否妥善解决，是一个关系全局的重大课题。

失地农民概念界定

农民，直接从事农业生产的劳动者，与土地有着天然而密不可分的关系。关于土地的概念综合学界观点，有“自然土地”（Natural Land）和“经济土地”（Economical Land）之分。本文所指的土地乃经济学意义上的土地，即“经济土地”。一般意义上的农民失地是指农村居民丧失依据土地承包法所取得的家庭土地经营承包权。本文所指的农民失地是土地的完全权利的变迁，即不仅失去土地的使用权，同时土地的所有权由集体所有变迁为国家所有。

失地农民可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。失地农民又可分为广义、中义和狭义三个层次。狭义失地农民仅指因征地而失去全部土地的农民。广义上的失地农民不仅指本身依法承包了集体土地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的农民，还应该包括失去全部土地的所有的家庭成员。本文界定的失地农民就是广义上的失地农民，调查中是以农户为单位。

土地的失去，就农民个人意愿而言，可分为主动性失地和被动性失地。主动性失地主要是指农民为取得所希望的户口变更、职业转换、经济补偿等利益无力或不愿继续承包土地，而自愿放弃使用权以及附着在土地上的一切权利。被动性失地则是指由于国家、机构或个人的需求，依据相关法律规定农民被迫放弃土地经营承包权以及负载土地上的一切权力。本文的研究对象主要是第二类失地农民，即被动性失去土地的农民。

收入下降。

从入户调研情况看，土地征用后，种养业及经济林果收入急速下降，而相应的务工、个体经营收入的增长额不足以抵消种养业收入的下降额，形成失地农户经济收入水平下降。征地前后比较，平均下降幅度18.84%，高的达42.3%。

就业困难。

众所周知，只要户口在农村有点地的农民都被认为是从业人员，而对于农村劳动力的“隐性失业”很少研究和分析。事实上，就农业生产而言，农村劳动力的失业率已经高达30%以上。从全国看，农民外出务工1.3亿，占24.5%。调研显示，征地前失地农民中务农占51.8%，个体经营占8.7%，外出务工占39.5%。征地后由于失去土地，务农降至7.9%，务工36.8%，经商5.3%，还有26.3%劳动力在家待业。60岁以上需养老的占23.7%。农民失去土地后，由于原拥有的农业生产技能也失去了意义，在新行业劳动就业竞争中明显处于弱势。少数家庭失地又失业，没有稳定的经济来源。

生活缺乏保障。

现阶段农民的土地仍然承担着就业和养老双重功能，由于现在的征地补偿是“一次性买断”式的补偿，加之一些农民得到征地补偿款后，缺乏合理规划，没有把有限的资金投入创业发展中，而是用在消费上，部分未重新就业或无新收入来源的农民生活困难。被调查的100户农民，征地仅1—3年时间，58.1%的征地补偿款已经用于建房、还贷、医病、生活消费，用于投资发展的不到10%。多数失地农民受年龄、体力、受教育程度等的限制，二次就业、创业更难，生活不稳定，担心养老无着落。

征地补偿标准不统一。

按照现行的征地补偿法规政策，同一片区、同一项目、自然环境和水肥条件等相似的耕地，其征地补偿标准应是一致或差别不大的。调查的7个建设项目中同片区的征地补偿标准相差60%以上。相同自然环境和水肥条件、不同片区的相差达3倍。同一片区同一项目也有征地标准不一的问题。由于同地不同价，给基层干部做好群众工作带来一定难度。

征地中缺乏农民参与。

从所有制上看，现在的征地本质上是政府与村集体。征地过程中必须实行的“两公告一登记（即征地前要将征地的范围、用途、审批单位和补偿安置方案等