省管县公共事业管理案例分析报告

《公共事业管理案例分析》

案例分析报告

案例名称：省管县

2015年 5月 15日

一、案例简介：

“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。

所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

对于这个问题，各省都在探索者扩权强县，改市管县为省管县的发展模式。比较成功的有安徽，浙江等地的强县模式。但目前来说改市管县为省管县仍然具有很大困难。

二、研究的问题：

A、当前推进省直管县面临的主要困难（障碍）？解决对策？

B、各省当前省直管县改革的主要模式（详细讲解模式的具体内容）？取得的效果？

C、省直管县改革所需条件？省直管县体制的利弊分析？如何完善该体制？省直管县会完全取代省市县模式吗，为什么？

D、当前中国省、市、县管理体制形成的历史，目前存在的主要问题及成因？

E、中国古代地方管理体制回顾、民国省市县管理体制回顾、国外做法介绍，可借鉴之处。

三、研究现状：

1.《我国“强权扩县”改革研究综述》本文选取了近年来被引用次数最多的部分文献作为参考，对“强县扩权”改革从内容，实施效果上做了分析综述。

2.《我国省管县改革的现状与对策研究》

我国行政管理体制正在进行深刻的变革,其中省县管理体制成了改革的一个热点。我国现行的市管县体制存在着严重的问题,已经不再适合市场经济的发展:机构臃肿,人员众多,关系复杂,责任不明,管理效率低下。要克服这些缺点,适应省县管理体制改革的需要,推行省直管县市体制改革,迫在眉睫

3.《海南省行政管理体制改革研究》

论文回顾了海南1988年建省以来行政管理体制改革的基本情况,重点同顾了海南行政建制的历史沿革、海南建省初期的“小政府、大社会”体制和省直管市县体制的基本情况。

论文分析了国内外有关行政管理体制改革的研究现状,对相关理论进行了综述,主要包括行政组织理论、现代西方行政改革理论和实践、当代世界行政区划的三大模式及其影响、行政区划的依据、国内省管县的理论和实践等。

4.《中国市管县体制变迁与制度创新研究》

所谓的市管县体制，简而言之，就是由市管辖若干县，以经济发达的城市为核心带动周围农村地区共同发展的行政管理体制。这一体制涉及到二个层面的内容：一是从层级治理角度看，市管县体制就是省县间的中间层政府——地级市以上级政府的身份对下级地方行政单位——县进行管辖。二是从功能作用角度看，市管县体制就是由经济发达的城市政府带动经济相对落后的周围农村地区，实现城乡协调发展的一种体制。

5.《关于在我国建立“省直管县”体制的探索研究》

目前的“市管县”体制已严重阻碍了县域经济的发展。对“市管县”体制进行改革，建立“省直管县”体制是深化行政体制改革推动经济发展的必然趋势和战略选择。随着我国市场经济体制的逐步建立，行政管理体制需要不断变革和完善，“省直管县”体制改革成为其中的一个热点。它可以通过扩大管理幅度，减少管理层次，提高行政效率。

省直管县主要包括：一是“强县扩权”改革；二是实行省直管县的财政体制。“强县扩权”是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段，约束县乡债务失控的问题。

案例分析：

一、案例背景信息：

郡县治则天下安，县域强则国家富。

县，历史上曾经直接由皇帝掌管；新中国成立后，县归省来领导，直到改革开放初期一些地区才开始建立“市管县”体制。

因此，对于一县之“长”们来说，其实，他们工作中有两个“婆婆”——省、市两级领导。

不过现在，两个“婆婆”的历史已在改写。

一种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。

而在这之前的14年间，“强县扩权”、“扩权强县”已经被越来越多的省份试点推行。通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时，“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，成为“省管县”改革的第一步。

“十一五”规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上，这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。

所谓“省管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市管县”模式变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。

对现有的“市管县”这一行政管理模式，批评者认为，其管理效率太低，不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。

早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。

浙江省持续10多年的改革示范效应，带动了其它地区此项改革的进展。自2002年以来，先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省

份，先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”。

不少专家认为，“省管县”这一改革，带来的是地方权力的再分配，最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一，但减少政府层级的思路无疑是大方向。

“省管县”改革：有望全面积极推进

从2002年开始实施的“省管县”改革有望全面积极推进。

“到目前为止，全国已经有18个省试点‘省管县’。今年估计还会再增加两个省，应该能超过20个。”6月7日，财政部预算司地方处副处长蔡强接受《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)采访时表示。

据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的省管县。在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是政府管理体制上的“省管县”，市县平级，不仅是财政体制，在人事权、审批权等经济社会各方面的管理权都由省直接跟县打交道。

“由于省管县从财政角度已基本铺开，财政部预算司目前正考虑出台一个‘省管县’的具体指导意见，主要是总结一些地方的做法，把大家认可的经验肯定下来。同时对‘省管县’提出相对具体的要求。现在正着手准备，最快估计在第三季度就能出来。”蔡强副处长告诉《中国经济周刊》(国内邮发代号2-977)，“但是推行‘省管县’，各个省政府的管理半径和管理能力将遭遇挑战。”

二、问题分析：

应用的原理：参照古代和西方国家的地方行政管理体制，采用符合我国国情

的“省管县”制度。实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。这种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。

问题的表现：

(一)“小马拉大车”问题依然存在，并未带动所辖县的发展。

(二)层次过多，加大了行政管理成本。

(三)城市虚化现象严重,城乡差距过大。

(四)核心型地区，垂直一体化的市管县体制导致市“吃”县、市“刮”

县、市“卡”县现象。

(五) 匀质型地区，市管县体制逐渐失效。

（六）县的两个婆家不好得罪，具体政务交叉分配管理部完善。

形成原因：

虽然《宪法》规定地方行政区划体系分为省、县、乡三级，而在实际中，在省县之间

东北试点省直管县却存在着一级建制———地区或地级市，并逐渐形成了市管县的格局。市管县体制的发展延续有着非常复杂的原因，但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现。首先是影响行政管理高效运转。实行市管县体制后，地区一级政权由过去