我国通信业体制的历史沿革

我国通信业体制的历史沿革

1．改革前我国通信业的体制状况

(1)邮电部的成立

新中国成立后，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》就明确指出：新中国要努力“改善并发展邮政和电信事业”。《中央人民政府组织法》规定，政务院设邮电部。邮电部的成亢，使中国邮电事业走向了新的历史阶段。根据中国历史上七十多年来邮政和电信分营的现实，当时采取了“统一领导，分别经营，垂直系统”的体制。即邮政和电信由邮电部统一领导，部内设邮政总局和电信总局，分别经营邮政和电信业务。

根据邮电部直接组织通信和经营管理的原则，确定了邮电部的5项基本任务是：①对全国国营邮电事业之企划、经营与督导；②对国家法律许可范围之内之私营电信、业余无线电信与学术研究性的电信实行管制；③组织、经营与管理对国外的邮政、电信通信；④统一管理航务电信网；⑤举办邮电业务的各种事业及附属事业。

(2)第一次“邮电合一”

邮政和电信经过短暂的分管阶段以后，根据前苏联专家的建议，政务院决定对邮政和电信企业实行中央集中统一的领导体制。1950年7月，邮电部决定实行邮政、电信企业行政管理领导的合一，即在邮电部集中领导下，部内实行专业分工，区管理局以下实行“邮电台一”。邮政总局和电信总局不再成为一级领导机关，电信总局分为长途电信总局、无线电总局、市内电话总局。至此，形成了邮政总局、长途电信总局、无线电总局、市内电话总局 4个业务职能局，改变邮政、电信分别经营的体制。凡属邮电重大决策以及人事、财务、综合计划、国际邮电事务等都集中于邮电部。部属各专业总局只按专业分工对各级邮电机构进行业务指导。同时，按照国家行政区划，设立大行政区和省、自治区、直辖市邮电管理局。

实行“邮电合一”体制以后，全国各邮电企业除大城市及部分省会城市，由于业务种类较多、业务量较大，仍然分设邮政局和电信局外，其余各级邮政局、电信局均陆续合并为邮电局，其管理机构合署办公，营业局所按实际情况合营或分营邮政和电信业务。至此，在全国形成了四级管理的邮电体制，即邮电部一各大行政区邮电管理局(华北各省邮电管理局和北京、上海、天津市的通信企业直属邮电部领导)一省、自治区邮电管理局及各大区邮电管理局直属的邮政局和电信局一各一、二、三、四等邮电局。

(3)邮电管理体制的进一步调整：形成三级管理体制

为了加强各级地方政府对邮电工作的领导，从1953年开始，改变邮电部门垂直体制为实行邮电部和地方政府双重领导，业务管理以邮电部门为主的管理体制。

1954年，大区邮电管理局随着大行政区建制的改变，改为大区办事处。当时，县邮电局的地位和责任还不够明确，绝大部分还没有成为一级核算单位，这就影响丁计划经济的实施。针对存在的问题，邮电部在1955年5月，再次对邮电企业的管理体制进行了研究，并作了相应调整。经过调整，县邮电局作为一级企业，负责县内的全部邮电工作，是指令性计划的执行单位。直辖市或比较大的省辖市邮电企业，可以根据邮电业务量和通信设备状况等标准，分设两个或两个以上的独立企业，以专门经营邮政、报刊发行、市内电话、电报、长途电话等业务。至此，形成了以邮电部一省(自治区、直辖市)邮电管理局—县邮电局为主体的三级管理体制。

(4)“大跃进”中的邮电企业下放

1958年，声势浩大的“大跃进”运动在全国范围内掀起。以高指标、瞎指挥、浮夸风和“共产风”为主要标志的“左”倾错误在邮电部门也泛滥起来，给邮电事业造成了损失。

1958年4月，邮电部召开了第L次全国邮电：工作会议。这次会议的主题是：解放思想，破除迷信，部署邮电部门的“大跃进”。在会议上，以“左”倾的错误观点，将以中央为主的邮电管理体制和通信性质所决定的指挥调度制度，当成过分集中的弊端加以摒弃；提出了“全党办邮电，网络大发展，服务赶先进，质量创纪录，‘)：作大跃进”的行动口号。1958年6月，邮电部比照工业企业下放的办法，把邮电企业下放给地方政府。除北京通信企业和国家一级干线仍由邮电部为主领导外，所有省、市、自治区的邮电企业全部下放给地方政府，实行以地方政府为主的领导体制。邮电部负责国家一级通信干线的建设和指挥调度，省、市、自治区的通信网络建设则列入地方计划。

(5)调整邮电管理体制，纠正“左”倾错误

“大跃进”期间的实践证明，把通信管理权层层下放，造成了建设无计划、通信无秩序、调度失灵的严重混乱局面。为了加强全国邮电工作的统‘领导，恢复全程全网的正常秩序，首先需要调整邮电管理体制。邮电部经过调查研究后，于1961年5月向中央提出了《关于调整邮电体制的请示报告》。1961年 12月，中央批准了这个报告，从1962年1月开始实行新的管理体制。

管理体制的调整，加强了邮电部对邮电通信的集中领导，统一了一级干线建设计划和全程全网的指挥调度，恢复了正常的通信秩序；同时还加强了业务管理、经济管理、干部管理和政治思想工作，使邮电事业的继续发展有了人才和物质保证。

(6)第二次“邮电分营”及邮电部的撤销

1966年5月，邮电事业发展的进程不得不被推迟。1967年8月，中共中央、国务院、中央军委决定对邮电部实行军管，由邮电部军管会领导全国邮电工作。1969年6月，国务院和中央军委通知撤销邮电部，分别成立中华人民共和国邮政总局和中华人民共和国电信总局，从上到下实行邮电分设。邮政总局属国务院领导，由铁道、交通、邮政合并后的交通部管理；电信总局由军委总参谋部通信兵部管理。北京长途电信局直属电信总局领导，北京市内电话局改称北京市电信局，实行以中国人民解放军北京卫戍区为主与北京市革命委员会双重领导。各省、市、自治区邮电部门下放地方，撤销邮电管理局和邮电局，分别设立省、地、市、县邮政局和电信局。上述领导体制的重大改变，由邮电部军管会、铁道部军管会、交通部军管会、军委通信兵部于1969年12月1日交接完毕。12月31日，邮电部军管会结束工作，邮电部正式撤销，邮政、电信正式分开。

邮政划归交通部，按原来部署要把邮政的计划、财务、基建和物资的管理层层下放到县，1970年3月10日被周恩来总理制止，周总理指出：“邮政是全国统一的，不能下放到县。”因此，全国邮政工作实行了由邮政总局统一领导的体制，邮政通信的指挥调度保持了集中统一。

电信划归军队领导以后，省、市、自治区电信局和地、市、县的电信局分别划归省军区和军分区、市县人民武装部领导，参照军队的建制和管理办法，把原来统一的通信组织管理、规章制度、指挥调度等全部打乱了，造成了通信上的很大困难，留下严重后果。

(7)第二次“邮电合一”

邮电部撤销后，电信工作由军事部门领导，对开展业务工作和对外交往都带来许多不便，邮电为经济建设的服务丁作有所削弱。邮政、电信分开，增加了机构人员，也不方便群众。因此中央重新考虑将邮政部分从交通部划出来，电信与邮政合并，恢复邮电部。1973年5月23日，国务院、中央军委下达子《关于调整邮电体制问题的通知》。5月31日，军队停止对电信总局的领导关系，邮政总局从交通部划出。6月1日，邮电部恢复。

邮电部的恢复，在全国广大邮电干部职工中引起热烈的反响。从各省、自治区、直辖市邮电管理局到各地、市、县邮电局，都比较顺利地得到了恢复。同时，邮电科学研究院、邮电部设计院等单位也相继恢复。

1973年邮电再次合一后，虽然全国恢复了以邮电部为主的邮电管理体制，但同时规定各省、区、市邮电管理局由省、区、市革命委员会领导，地、市、县邮电局由省、区、市邮电管理局和地、市、县革命委员会双重领导，邮电各项计划实行中央和省、区、市两级管理。

(8)邮电管理体制的调整

为了发挥中央与地方两个积极性，根据“调整、改革、整顿、提高”的方针，邮电部于1979年4月向国务院写了《关于调整邮电管理体制问题的请示报告》。国务院批准了这个请示报告，明确规定：“邮电通信是党和国家的神经系统，是国民经济的先行部门，它具有全程全网、联合作业的特点。为了有利于国家通信网的统一规划和建设，有利于通信的统一指挥调度，有必要对邮电管理体制进行调整，实行邮电部和省、市、自治区双重领导，以邮电部为主。”

经国务院批准的邮电部《关于调整邮电管理体制问题的请示报告》，在调整邮电管理体制方面，其主要内容包括如下方面。

①邮电部对全国邮电工作实行统一管理。省、市、自治区邮电管理局实行以邮电部为主和省、市、自治区双重领导；地、市、县邮电局实行以省、市、自治区邮电管理局为主和地、市、县双重领导；县、市以下邮电分支机构由县、市邮电局直接领导。

②邮电部门党的工作由地方党委负责；思想政治工作以地方为主；干部管理以邮电系统为主。对邮电系统的干部、工人，邮电部可根据需要，在全国范围内进行调配；省级邮电管理局可在所辖范围内进行调配。

③国家通信网发展规划，通信指挥调度、业务方针政策和规章制度、技术政策、技术体制和技术标准、资费标准和邮资凭证印制发行，以及国际通信等邮电业务工作，由邮电部统一管理，自上而下地建立通信指挥系统，加强全国邮电通信的统一指挥调度。

④邮电业务、基本建设、劳动工资、财务收支、工业生产、物资供应、科技发展、院校招生等计划，以及邮电各项资金，均由邮电部统一管理。

⑤县至公社的地方国营农村电话的各项计划，纳入省、市、自治区计划，由省、市、自治区邮电管理局设置专门机构，加强管理，实行独立核算。公社以下集体所有制农村电话，由公社自建自用，自负盈亏；邮电部门在通信技术、业务管理上，予以指导和帮助。

实践证明，这种管理体制既符合邮电通信全程全网联合作业、社会化大生产的要求，有利于国家邮电主管部门对全国邮电网统一规划布局，统一技术业务管理，统一指挥调度和经济上的统一核算，又符合邮电机构遍布城乡、点多面广、服务地方的要求，有利于地方党政部门对当地邮电事业的领导和支持，有利于调动各方面的积极性，这就把必要的集中统一和因地制宜结合起来，促进了邮电事业的发展。

2．改革以来我国通信业的体制状况

1980年之前，我国电信业基本体制是政府部门直接垄断经营公用电信业。但由于国家对电话资费实施严格管制，电信业基本不赢利甚至亏损，电信基础设施及服务短缺成为经济增长的瓶颈之一。此后，政府开始实施电信管理体制改革并放松价格管制，采取对邮电业实行中央和地方双重领导、允许邮电部门征收电话初装费等措施。优惠政策带来电信业的迅速发展。 1979-1995年，全国邮电通信固定资产投资达2 700亿元，其中约1／3来自电话初装费。1993年全国电话主线数迅速达到1 733万线。在此过程中，电信业政企合一体制下的行政垄断矛盾日益突出，公众对电信服务质低价高很不满意。

1994年，中国联通公司成立。邮电部独家垄断国内电信市场的局面开始改变，双头垄断寡头的竞争使基本电信服务市场效率得到改进，在联通公司进人的移动通信市场，邮电部门大幅降低了入网费和资费。但电信市场的竞争格局并没有形成。1998年，联通公司的资产只有中国电信的1／112，资产仅为原中国电信的1／260。

1998年3月，政府机构改革，在原电子部和邮电部的基础上组建信息产业部，随后电信业实现了政企分开。

1999年2月，信息产业部决定对中国电信拆分重组，将中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去。原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通讯公司等三家公司，寻呼业务并人中国联通公司。此外，为强化竞争，政府又给网通公司、吉通公司和铁通公司颁发了电信运营许可证。于是国内电信市场初步形成电信市场分层格局。但由于分层市场上垄断力量依然较强，新运营商进入时间较短，电信业的有效竞争局面仍未形成。

2001年12月11日，信息产业部再次对现有电信企业进行重组。将中国电信按照资源划分为南、北两个部分，华北地区、东北地区和河南、山东等共10个省的电信公司归属中国电信北方部分，其余归属中国电信南方部分。北方部分和中国网络通信集团公司、吉通通信有限责任公司重组为中国网络通信集团公司；南方部分保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。重组后的两大集团仍拥有中国电信已有的业务经营范围，允许两大集团公司各自在对方区域内建设本地电话网和经营本地固定电话等业务，双方相互提供平等接人等互惠服务。南北两部分按光纤数和信道容量分别拥有中国电信全国干线传输网70％和30％的产权，以及所属辖区内的全部本地电话网。

经过前两次以引入竞争为目标，以拆分为特征的重组，我国电信业形成了以6家基础电信运营商为主体(见表8-1)，1万多家增值电信业务经营者为补充，每种业务均有两家以上竞争者的全方位竞争格局，有力地推动了我国电信业的发展。

3．近几年来我国通信体制改革的成果和突破性进展

从世界范围内来看，打破垄断、引入竞争、开放电信市场是大势所趋。 1994年7月中国联通公司的成立标志着我国已拉开了打破垄断、引入竞争的序幕。我国电信市场上多个电信运营企业参与竞争的局面在2000年已基本形成，并在其后的发展中得到了进一步的巩固。2001年11月10日我国正式加入WTO，标志着我国电信市场将融人国际市场，逐步对外开放。经过近10年的电信改革和重组，如今我国电信业已形成中国电信、移动、联通、网通、铁通等多家公司竞争的格局，在所有业务领域都有两家或两家以上的公司经营，电信市场竞争日趋激烈。2006年是我国加入WTO第5年，全面实现对外承诺，取消地域限制，国外跨国电信公司将会进入中国市场，电信市场竞争将更加激烈，尤其是增值业务市场的竞争更趋门热化。

中国电信业在完成分拆式改革后，面对日趋多元化的竞争环境和迫在眉睫的市场监管，中国电信运营体制的改革正在由以往的政府行政化主导向企业市场化主导转变，即：改革正在由“政府牵着企业改革”的自上而下的被动状态转为“企业主动寻求体制创新”的自下而上格局。

回顾中国近二十多年来的改革实践，诸多成功的改革或体制创新，多源于“自下而上”的模式。比较而言，中国电信业的体制创新之所以未能如其他产业那样选择“自下而上”，是因其更多地受制于电信业特有的垄断地位和国有资产一股独大的资本配置方式。由此，使体制创新与行政化的干预交汇一体，国有电信运营商谋求独立面对市场的意愿难以找到可以落脚的平台。以此判定，2005年以前中国电信业体制创新，只能选择“自上而下”的模式。

中国电信业仅用8年多时间就走过了由垄断到开放、由政企合一到企业自主经营加政府有效监管的改革历程，改革的力度与速度都是前所未有的。经历了几轮深层改革的中国电信业已经向市场化运营的方向迈进了一大步，电信改革已经初见成效。应该说，口前的电信改革在方向选择和政策引导方面的正确性都是不容置疑的，而且将继续引导电信业的下一轮改革。

经过几年改革，中国电信业对外开放与市场化改造正在形成自身特有的模式，由此，我国在进一步扩大开放和实现电信业体制创新的过程中，一方面可以借鉴国际成功的经验与教

训；另一方面，更要客观地判断中国电信业市场化演进与国际的差异，准确地把握中国电信体制转换特有的制度背景和产业背景，以此探讨适合中国电信业发展的有效对策。

与发达国家相比，我国电信业的市场化进程具有明显的差异性，中国电信业在向市场化演进中，将构造出自身特有的模式。与欧美发达国家相比，在电信体制改革的市场准备上，中国存在着很大的差异