论火灾损失统计之法律效力

论火灾损失统计之法律效力

黄剑锋1张华2

（广东省公安消防总队梅州支队，广东梅州 514011）

摘要：从法律层面对火灾损失统计进行剖析确有必要。“核定”与“统计”法律用词存在差异性，

而火灾损失统计属于内部性统计行为，不具有可诉性。火灾损失统计在刑事诉讼与行政诉讼中具有

证据能力，在民事诉讼中不具有证据能力。在刑事诉讼领域，火灾损失统计仅作为其主体进行立案

追诉的最初判断与辅助性书证，而在行政诉讼领域，则仅在被告作为书证提出时具有证据能力。

关键词：消防；火灾损失统计；可诉性；证据能力

1 前言

火灾损失统计作为公安机关消防机构的一项法定职责，自始发挥着重要作用，为研判火灾形势提供了可参考性数据，推动了火灾科学理论的发展。“宝贵的统计数据对发展理论是必不可少，同样对发展技术非常重要。”[1]9然而，火灾损失统计工作在其主体履行相应职责的同时，亦给其带来了不少困扰，导致火灾损失统计纠纷案件、涉诉案件屡见不鲜。究其根源，在于各方主体对火灾损失统计存在理解性误差，未能真正从法律层面对火灾损失统计之法律效力作深刻剖析、论断，这也就难改火灾损失统计纠纷案件层出不穷之局面。对公安机关消防机构火灾损失统计法律效力进行剖析显得尤为重要，本文正基于此特对其作如下分析。

2 火灾损失统计行为之法律定性

2.1 “核定”与“统计”之比较分析

对比新旧《消防法》，不难发现，对于火灾损失统计工作，新旧两法法律用语具有较大出入。旧《消防法》第39条规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾原因。”新《消防法》第5条规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。”核定（check and ratify），意为核查确定，即公安机关消防机构对火灾损失进行统计、核实并以书面形式予以确定，而统计（ststistics），意为合计、总计，即公安机关消防机构对火灾损失有关数据进行归类、计算、整理、合计的活动。立法者一改“核定”一词为“统计”，正是基于“核定”一词带来种种弊端的考虑。一方面，较之“统计”，“核定”一词具有行政

公安机关消防机构对火灾造成的直接损失进行核定，而忽略间接损失，若以此核定结果作为诉讼案件中援引的一项证据，则难免偏于客观、有失公正。“统计”一词则削弱了公安机关消防机构在火灾损失核定中的主体权力属性，强化了火灾损失统计在火灾原因认定之外的附

属性法定职责，但未免有“规避”或减弱责任之嫌疑，即便如此，立法者最终在权衡利弊基础上作出了法律用语选择。

2.2 火灾损失统计行为之可诉性分析

行政诉讼成立的对象条件是“行政主体的具体行政行为”，判断公安机关消防机构火灾损失统计行为是否具有可诉性，可从火灾损失统计行为是否属于具体行政行为属性方面加以分析。具体行政行为成立需具备四个要素：主体要素（行政机关实施的行为由行政机关、法律法规授权的组织或行政机关委托的组织实施）、构成要素（行使行政权力所为的单方行为）、对象要素（针对特定的公民、法人或其他组织作出的）、内容要素（作出有关特定公民、法人或其他组织

的权利义务的行为）。作为法律法规授权的公安机关消防机构进行火灾损失统计无疑符合主体要素与构成要素，但对于对象要素则不符合。公安机关消防机构进行火灾损失统计是基于法定职责要求作出，属于国家统计行为的范畴，而非针对特定的公民、法人或其他组织作出，不属于外部性处理。此外，火灾损失统计唯有在涉及消防责任事故罪、失火罪时才直接关乎特定公民、法人或其他组织的权利义务，此时符合内容要素。可见，公安机关消防机构火灾损失统计行为不属于具体行政行为，不具有可诉性。

3 火灾损失统计之证据能力

3.1 民事诉讼中火灾损失统计之证据能力

民事诉讼证据种类包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录。火灾损失统计是以文字内容用以证明待事实的一部或全部，自然归属于书证。按照证据理论，证据具有三性：客观性、关联性、合法性。只要符合该三性特征，举证主体通过合法途径获取的具有客观真实性、与待查明事实存在逻辑上关联的资料均可作为有效的证据。需要强调的是，民事诉讼是公民、法人及其他组织之间因人身关系、财产关系提起的诉讼，包括原告、被告及其他诉讼参与人，作为公权力机关的公安机关消防机构当然不在其列，民事诉讼与公安机关消防机构毫无关系可言。而火灾损失统计是公安机关消防机构内部性统计行为，非外部性处理，当事人无权获取。即便当事人获取了火灾损失统计资料，履行了相应的举证责任，也仅是当事人在民事诉讼领域中一项司法行为，而不牵涉公安机关消防机构，即使是该资料有误，在该诉讼程序中也无关公安机关消防机构责任。现实中频繁出现的当事人据以火灾损失统计闹民事纠纷显得无理无据。

3.2 刑事诉讼中火灾损失统计之证据能力

公安机关消防机构有权管辖消防责任事故案与失火案，在此类涉刑案件立案上，最高检、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》（公通字[2008]36号）作有相关规定，该法第一条规定失火案的立案追诉情形之一包括“造成公共财产或者他人财产直接经济损失五十万元以上的”，第十五条规定消防责任事故案的立案追诉情形之一包括“造成直接经济损失五十万元以上的”。公安机关消防机构火灾损失统计针对火灾直接财产损失，自然成为公安机关消防机构立案追诉的依据之一，火灾损失统计为公安机关消防机构就刑事立案提供最初判断依据，以及时进入刑事立案侦查程序，然而，火灾损失统计作为一项国家内部统计行为，作为刑事立案根据难免牵强，这就需要引入作为刑事诉讼证据种类之一的鉴定意见提供最直接可靠的支撑，即合法的价格鉴定机构出具的火灾直接经济损失鉴定结论。“通过科学、严密程序核定出的火灾损失结论是当时社会经济发展水平下最准确的方法。”[2]739因此，在上述案件刑事诉讼领域，行使侦查职能的公安机关、公安机关消防机构及检察机关应将鉴定结论作为最终的立案追诉、控诉的依据，而火灾损失统计仅仅作为其主体最初判断的依据及辅助性书证。

3.3 行政诉讼中火灾损失统计之证据能力

行政诉讼原告是作为行政相对人的公民、法人或其他组织，认为自身合法权益遭受侵害从而提出行政诉讼，被告为行政机关或法律法规授权的组织。如前所述，火灾损失统计属公安机关消防机构内部性统计行为，不具有可诉讼，因此，原告针对公安机关消防机构火灾损失统计行为无法提起行政诉讼。公安机关消防机构行政诉讼案件包括消防审核行政诉讼案、消防验收行政诉讼案、消防行政处罚行政诉讼案、消防灭火救援行政诉讼案。而仅在消防灭火救援行政诉讼案件中，火灾损失统计才有可能作为书证提出，对原告而言，原告不掌握火灾损失统计资料，对公安机关消防机构而言，其可以提供火灾损失统计资料作为书证以履行举证责任，虽然可能性微乎其微。