教育政策的制度分析_必要_框架及限度_张烨

・新论・教育政策的制度分析：必要、框架及限度张烨（北京师范大学教育学院，北京１００８７５）摘要：政策的本质以及它与制度的关系模式决定了教育政策制度分析的必要。

教育政策的制度分析框架应将教育政策纳入到与教育制度关联的关系模式中，放入教育制度变迁的大背景中进行考察；教育政策的制度分析应该是方法论整体主义和个人主义的统一，而实现连接的桥梁则是对行动者策略行为的充分关注；作为方法论的制度分析，它的特点主要表现在对教育制度差异的敏感性、注重制度发展史，关注观念与意识形态等心智结构因素对制度发展的影响；教育政策的制度分析的最终落脚点在于对教育政策制度伦理公正的考量。

教育政策的制度分析框架是建构的、开放的，同时作为一种方法论它又是有限度的。

关键词：教育政策；制度分析；必要；框架；限度中图分类号：Ｇ５２０文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－００５９（２００６）０６－００２４－０６ＴｈｅＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎａｌＰｏｌｉｃｙ：Ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ，ＦｒａｍｅｗｏｒｋａｎｄＬｉｍｉｔａｔｉｏｎＺＨＡＮＧＹｅ（ＳｃｈｏｏｌｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎ，ＢｅｉｊｉｎｇＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１００８７５，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｎａｔｕｒｅｏｆｐｏｌｉｃｙａｎｄｉｔｓｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｐａｔｔｅｒｎｗｉｔｈｓｙｓｔｅｍｈａｖｅｄｅｔｅｒｍｉｎｅｄｔｈｅｎｅｃｅｓｓｉｔｙｏｆｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙ．Ｔｈｅｆｒａｍｅｗｏｒｋｏｆｔｈｉｓａｎａｌｙｓｉｓｓｈｏｕｌｄｐｏｓｉｔｉｏｎｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙｉｎｉｔｓｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐｐａｔｔｅｒｎｗｉｔｈｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓａｎｄｏｂｓｅｒｖｅｉｔｉｎｔｈｅｂａｃｋｇｒｏｕｎｄｏｆｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙｓｈｏｕｌｄｂｅｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｏｆｗｈｏｌｉｓｍａｎｄｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｉｓｍｉｎｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ．Ｅｎｏｕｇｈａｔｔｅｎｔｉｏｎｓｈｏｕｌｄｂｅｐａｉｄｔｏｔｈｅｂｅｈａｖｉｏｒｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙｓｕｂｊｅｃｔａｓｉｔｃａｎｒｅａｌｉｚｅｔｈｅｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ．Ａｓａｋｉｎｄｏｆｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ，ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓｉｓｃｈａｒａｃｔｅｒｉｚｅｄｂｙｉｔｓｓｅｎｓｉｔｉｖｉｔｙｔｏｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｓｏｎｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ，ａｆｏｃｕｓｏｎｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇｈｉｓｔｏｒｙｏｆｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ，ｃｌｏｓｅａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｔｈｅｉｎｆｌｕｅｎｃｅｓｏｆｉｎｔｅｌｌｅｃｔｕａｌｆａｃｔｏｒｓｓｕｃｈａｓｃｏｎｓｃｉｏｕｓｎｅｓｓａｎｄｉｄｅｏｌｏｇｙ．Ｆｉｎａｌｌｙｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓｓｈｏｕｌｄｅｘａｍｉｎｅｔｈｅｅｔｈｉｃａｌｅｑｕｉｔｙｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙ．Ｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙｉｓｏｆｇｒｅａｔｉｍｐｏｒｔａｎｃｅａｓａｋｉｎｄｏｆａｎａｌｙｓｉｓｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ．Ｉｔｉｓｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎａｌｉｎａｎａｌｙｓｉｓｂｕｔｉｔｈａｓｌｉｍｉｔａｔｉｏｎｓａｓｍｅｔｈｏｄｏｌｏｇｙ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｐｏｌｉｃｙ；ｔｈｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｎａｌｙｓｉｓｏｆｅｄｕｃａｔｉｏｎａｌｐｏｌｉｃｙ；ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ；ｆｒａｍｅｗｏｒｋ；ｌｉｍｉｔａｔｉｏｎ一、教育政策的制度分析：必要人们在讨论制度和政策时，经常存在这样一种倾向性：将其作为一对可以互换使用的概念，对其基本内涵与外延没有做实质性的区分。

这种情况导致了一种不良的发展倾向，忽略了教育政策和教育制度两者的区别和联系。

乃至当提起教育政策的制度分析时，既感到理所当然又觉得不知所云，从而导致教育政策的制度分析成为一个标签而缺乏实质内涵。

那么，制度和政策是否可以作为不必区分的概念？以及教育政策的制度分析是否一定必要？它具备实质的内涵吗？这需要我们重新审视政策、教育政策的内涵，以及与制度的关系。

按照黑格尔的说法，任何一个定义，都是整个理论的一个浓缩。

概念的展开就是全部理论。

对于政策实质的理解，其实也就反映着政策科学的发展过程，以及不同的政策分析框架和政策解释模式的形成和发展过程。

政策科学经历了把政策作为静态“文本”的传统政治制度理论基础上的政策分析模式，到把政策看作直线式的线性过程的传统理性模式（ＲａｔｉｏｎａｌＭｏｄｅｌｓ），再发展到将政策理解为具有连续性、充满价值冲突与复杂性的非线性的循环修正的“圆周运动”模式。

总之，正如美国学者伊根・古巴（ＥｇｏｎＧ．Ｇｕｂａ）所说，“政策的定义对于政策分析的性质和结果具有重要的影响，认为政策分析的结果在很大程度上取决于政策分析者所遵循的是哪一种政策定义。

”［１］就目前研究而言，政策往往被看作现象形态、本体形态和过程形态的统一。

即，政策既是政治措施组成的政策文本及其总和，也是利益和价值的分配，同时还是一个具有动态性质的连续主动选择过程。

正如，Ｓ．泰勒等人的理解，“政策的含义远远超越了政策文本，它还包括先于文本的政策过程，包括政策文本产生之后而开始的政策过程，以及对作为一种价值陈述及行动期望的政策文本的修正和实际的行动。

”［２］对于政策的这种越来越清晰的理解和认识，使得我们有必要把一个确定各种权利义务的基本规则，与如何为了某种特定目标而最好地利用这个制度的策略和准则区别开来。

我们可以将教育政策放入布迪厄的场域视界中加以审视。

所谓场域（ｆｉｅｌｄ），在布迪厄眼里，它是一个关系性而非实体性的概念。

布迪厄在场域概念的指引下将分析的视阈由“浑然一体的社会空间”转移至渗透着权力较量的大大小小的场域之中，并且将资本和惯习作为与场域紧密联系的概念纳入分析的范畴。

“资本既被当作场域内争夺的目标，同时又是赖以展开争夺的手段”。

“而惯习则是场域在行动者身上体现出的一种性情倾向（ｄｉｓｐｏｓｉｔｉｏｎ），它一方面是为场域所形塑的，另一方面又恰使得场域不断地生成出来”。

［３］用布迪厄的场域理论来看教育政策场域，它涉及到三个必不可少且内在关联的环节：首先，必须分析具体教育政策与其相关的权力场域之间的场域位置关系；其次，要对教育政策的行动者或者行动机构的位置关系结构进行勾画或厘清；最后，还要认真分析教育政策行动者的千差万别的惯习。

布迪厄的整个实践理论所体现出的都是卡西尔（Ｅ．Ｃａｓｓｉｒｅｒ，１９１０）所说的那种关系性思维。

这种关系性思维对于我们重视并认真思考教育政策与其相关的权力斗争、利益（资本）分配、行动者惯习具有重要意义。

而这些都是建立在教育政策与教育制度的关系性思维中展开的。

教育制度潜在地制约着行动者先在的行为方式和可能的性情倾向，影响着权力的较量和争斗，以及利益（资本）的分配等。

也就是说，在理解教育政策活动场域时，教育制度作为隐性影响因素发挥着重大作用。

李汉林的研究对于从另一个角度理解教育政策和制度的关系模式亦有所帮助。

李汉林等人在《组织和制度变迁的社会过程》中借用拉卡托斯《科学研究纲领方法论》中的“硬核”与“保护带”概念来理解制度的结构性因素。

李汉林等人认为，制度同样由“硬核”和“保护带”两部分组成。

制度的硬核主要是指核心的“制度文化”以及“制度化的行为取向”。

“这种制度化的行为取向可能隐含在占主流地位的意识形态之中，也可能通过一种合法化的程序固定。

”［４］总体上，制度硬核类似于ＤＮＡ的特质，是制度最稳定和深层的内涵，从根本上抗拒变革与变迁，具有隐含性、抗逆性和稳定性。

而制度的“保护带”可以看作保护制度结构系统硬核不受外部变化或者压力的影响，围绕在制度硬核周边的相关政策和措施以及由此生成的组织行为和规范。

相对完善的制度结构体系总是由制度“硬核”和围绕、包裹着它的厚厚的“保护带”所共同构成。

“所谓保护带的调整，主要是指人们相应地改变政策、行为、规范以及局部的制度安排，以期达到保护制度的硬核不受外部变化或者压力的影响，维护自身免被改变的目的。

”［４］所以，在某种意义上来说，制度变迁的过程，实质上就是通过教育政策调整（保护、修复和建构）制度保护带，导致制度硬核逐渐发生量变到质变的社会过程。

通过上述分析，我们可以说，深入探讨教育政策与制度的关系模式，建构教育政策的制度分析框架不仅是可能的，而且是必要的。

二、教育政策的制度分析：框架制度分析之于教育政策，指的是从新制度主义视角透视教育政策的制定、执行等活动，将教育政策放在变迁的制度环境中，考虑其如何在制度环境中发挥作用，并如何受到制度环境的影响。

在这一基本理解思路下，教育政策的制度分析框架可以体现在以下几个方面。

（一）将教育政策纳入到与教育制度关联的关系模式中，放入教育制度历史变迁的大背景中进行考察。

更加关注教育政策和教育制度的关系，从关系视角分析两者之间相互制约、互相促进的存在样态。

１、我们可以从三种情况来分析教育政策在教育制度变迁中的保护、修复、建构功能。

第一种情况，教育制度的硬核所体现的价值是与社会整体价值观念相一致的，此时的教育制度相对稳定，它会通过局部的政策调整来消除不和谐的操作规则层次的制度，从而达到优化教育制度系统的目的。

在这种情况下，教育政策只能在教育制度硬核的约束下发挥有限的保护和修正功能。

第二种情况，如果教育制度硬核所表述的价值取向与整个社会价值非同向，或者说发生偏移。

那么，此时的教育政策更多地会通过对纵向或者横向的外部保护带做出具有部分系统性的调整，从而修正微观和中观层次的教育制度以达到保护制度核心硬核不受挑战的目的。

根据教育政策发挥作用的情形可以有三种结果。

结果之一，如果教育政策能发挥应有功效，那么制度硬核将得到维持，并与整个社会价值的非同向偏移缩小；结果之二，如果教育政策的目标只能得到部分实现，则制度硬核会部分暴露在外在环境的直接压力之下，核心制度硬核会受到局部损伤；结果之三，如果教育政策调整保护带的策略完全失败，则促使制度系统中核心硬核发生局部质变。

以上三种结果是需要我们在现实中重点考察的。

第三种情况，如果教育制度硬核所表述的价值取向与整个社会价值完全背离，此时教育政策主体要么固执维持原有制度硬核，从而导致制度体系的彻底毁灭；要么从根本上进行教育政策的重新建构。

此时的教育政策更多体现出对原有制度核心硬核的彻底颠覆和新制度的重新建构功能。