1209.深圳三种工业用地开发模式与村民利益保障

1209.深圳三种工业用地开发模式与村民利益保障李慧莲，牛慧恩摘要：农民是依赖土地生存的，城市化是农民脱离土地的一个过程。

在我国工业化大大超前于城市化的发展形势下，农民的原地城市化往往是从农业用地转变为工业用地开始的。

然而，工业化过程中存在着不同的土地开发模式，与农民有着不同的利益关系，对农民利益的保障程度也不同。

以深圳原特区外的大康社区为研究对象，总结得出了工业化进程中存在的非正规、半正规和正规化三种土地开发模式，并着重分析了三种模式对农民利益的不同保障情况。

以为我国城市化的健康与和谐发展提供有益借鉴。

关键词：城市化；工业用地；开发模式；农民利益；保障1.引言随着我国工业化推动下的快速城市化，失地农民的问题日益加剧。

据专家测算，我国现有失地农民不少于4000万人，仅“十一五”期间每年增加失地农民约200万人（ 2011 ，南方网）。

早在2004年2月，中央就出台了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》，明确指出要妥善安置失地农民；同年10月国务院又发出《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)，指出政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。

城市化是农民脱离土地的一个客观过程；但对于农民来说，这起码应该是一个“无痛”的过程，农民应该成为这一过程的受益者，而不是受损者，农民利益必须在城市化过程中得到充分的保障。

然而,在快速城市化发展过程中，如何切实保障农民利益，依然是摆在各级政府面前的重大课题，这不仅是城市化顺利推进的前提条件，而且已成为维护社会稳定与和谐的重要基础。

深圳得益于毗邻香港和特区先行先试等诸多有利条件，从上世纪八十年代早于国内大部分地区率先进入了工业化发展历程，在国内可谓之工业化带动城市化发展的先行典范。

尤其是原特区外，早期工业化的发展大多是自下而上的，村镇在工业化发展的初期发挥了积极作用，也较好地保障了当地村民的利益，为工业化以及城市化的顺利推进提供了条件。

自上世纪九十年代以来，我国对于农村城市化问题从不同的角度作了大量的研究；但研究以“城市本位”、或“政府本位”的居多，对城市化的主体——农民普遍关注不足(张友琴、李一君，2004)。

目前，我国正处在快速城市化和土地制度亟待改革的重要时期，加强对土地开发过程农民利益保障问题的研究十分必要。

本文以深圳原特区外一个社区的工业土地开发为研究对象，以农民利益保障问题为核心，结合工业化进程，区分了三种不同的土地开发模式，旨在分析不同工业用地开发模式与村民利益的保障关系。

2.案例介绍大康是深圳市龙岗区横岗街道办下辖的一个社区，距离深圳市中心三十多公里。

社区是从大康行政村转化而来的，由莘塘、上中、龙村、下中、大凤、大万、福田七个居民小组构成（2005年社区成立之前称作村民小组）。

根据第六次全国人口普查，大康社区2010 年常住人口总数58,610人,其中户籍人口仅有940人。

户籍人口基本上是仍生活在大康社区的原村民，大量的非户籍人口主要是在辖区工业企业就业的外来打工者。

除了位于生态线内的非城市建设用地，社区城市建设用地已经基本上得到开发，如图1现状建设用地总面积3.63平方公里，其中工业用地1.59平方公里,占建设用地总面积的46.8%；工业厂房建筑面积160.97万平方米，占各类建筑总面积的53.4%。

由此不难看出，大康是工业化带动发展起来的一个典型的产业型社区。

为了研究社区工业用地的开发模式，我们将社区内工业用地和社区内现状地籍图进行了叠加，如图2中的有斜线的部分。

根据社区工业用地的地籍信息，可以大致分为三种不同类型，一类是具有合法产权的企业用地；一类是村集体所有的工业用地；还有一类是尚未获得合法产权、且使用权也不在村集体手中的工业用地。

通过进一步地梳理和分析，发现这三种不同的工业图2:大康社区工业用地地籍图图1:大康社区工业用地图用地类型往往伴随着不同的土地开发模式，与村集体及村民之间具有不同的利益关系。

结合三种不同开发模式出现的时序，根据工业开发活动符合政府有关土地管理政策的程度，我们把社区工业用地的开发大致归纳为三种不同的模式，分别称作非正规化、半正规化和正规化开发模式。

3. 开发模式评析3.1.非正规开发模式与这一开发模式相对应的主要是社区尚未确权的工业用地。

目前大康社区尚未确权的工业用地面积0.78平方公里 ，约占社区工业用地总面积的一半，是目前三类工业用地类型中所占比例最大的一类。

3.1.1土地流转及收益流向非正规开发模式主要是外来企业从村民小组一次性购买或者租用的土地，并且进行土地的工业开发和利用。

即工业企业买（租）地—修建厂房—生产经营—获取收益。

在这个过程中，土地开发主体是工业企业，村民小组是提供和出租土地的一方。

非正规开发模式下的租金支付流向有两种情况，一种情况是企业直接向村民小组购买一定年期的土地使用权或者租用定期土地，并一次性支付租金给村民小组，村民小组再将部分租金收益细分给各家各户；另一种情况是企业分期支付土地租金给村民小组，村民小组再按照一定的分配方式将钱细分到各家各户，租金成为村民年终分红的重要来源。

非正规开发模式的土地开发及使用权流转流程和土地收益流向如图3所示。

3.1.2主要特征与相关评价这一模式在社区出现的最早。

深圳特区成立、特别是1985年以后，大量的港资、台资企业纷纷在深圳寻求发展空间，由于原特区内工业用地基本上已都划拨给了国有大型企业，特区外便成为这些外资工业企业的落地之选。

外来工业企业的进驻、由此带来的工业开发建设以及之后的工业生产活动，是深圳原特区外由农村迈向城市的第一步。

这一模式的主要特点是没有政府的介入，是由工业化发展和市场需求推动的结果，外来企业与村民之间直接协商购地或租地。

按照现行政策法规，这种土地开发活动属于违法建设，图3:非正规开发模式开发的流程和资金流而这也是目前这类土地开发建设尚未确权的主要原因。

但在当时，为了鼓励和推动经济发展，并且限于国家的有关土地开发和管理政策还不够明晰，政府没有对这种自下而上的工业开发建设进行过多的干预和控制。

这也是称作非正规开发模式的原因。

在这一开发过程中，原本土地是集体所有，农民集体拥有土地所有权，经过开发之后，土地的所有权仍然属于村集体，仅是出卖或出租了一定年期的土地使用权。

在此类工业土地开发过程中，特别是在开发初期，农民一方面获得了相对于农业生产不菲的土地租金收入，另一方面认为土地仍然掌控在自己的手中，仅是有偿提供给外来企业使用而已。

所以他们并不担心土地流失，也就不存在农民失地的问题。

这一模式的示范推广效应很强，不仅在深圳原特区外，在东莞等珠三角城市，早期受市场推动的自下而上的工业化发展大都属于这种开发模式。

3.2 半正规开发模式与这一开发模式对应的是所有权性质已经变为国有、但属于村集体合法拥有的工业用地。

目前在大康社区的工业用地中，大概有四分之一，具体是 0.41平方公里，是经过了确权的村集体土地，其中包括在2004年城市化转地过程中，划给村民自行开发建设的工业用地，即深圳所谓的“非农建设用地”。

3.2.1 开发流程及收益流向半正规开发模式是由村集体自行组织和投资开发的工业用地，主要是标准厂房的建设。

建好的厂房出租给外来工业企业使用，村集体收取厂房租金。

土地开发流程是：村集体集资进行土地开发—修建厂房、建立配套设施—出租厂房给企业—收取租金。

因为用于开发的土地本来就属于村集体，在开发过程中并没有土地产权的流转和变化。

这种开发模式相对于前者需要较大的前期建设投入，且建设资金主要来源于村集体和村民，属于集资修建厂房，并需进行必要的设施配套，然后才能把厂房出租给入驻的工业企业并从企业手中收取租金。

当厂房建好并开始出租后，村集体便会获得比较稳定的租金收益，部分租金收益用来偿还建设投资，部分用于村民的年度分红。

这种模式下的开发流程和收益流向情况如图4所示。

图4:半正规开发模式开发的流程和资金流3.2.2. 主要特征与相关评价半正规开发模式较之非正规开发模式出现的时间稍晚，大概在上世纪80年代末和90年代初较为流行。

随着工业化发展带来更多的市场需求，尤其是一些中小企业对厂房的租用需要，加上村民通过出租土地已经具有了一定的资金积累，当看到厂房出租比以前的土地出租能够带来更大和更稳定收益时，便开始了利用自有土地、投资建设厂房用以出租的工业用地开发活动。

在这种开发模式的早期，并没有政府介入。

村集体既是开发建设主体，也是厂房出租的经营主体，其他的参与者便是承租企业。

这种开发模式也并不符合我国现行的土地管理政策。

不过，从1995年开始，深圳市政府为推动落后村镇发展开展了“同富裕工程”1，其中就包括帮助村里修建厂房。

因而使得这一开发模式似乎是得到了政府的认可，具有了“半正规”的特点。

在这种模式下，无论是之前在集体土地性质下经营农业，还是在国有土地性质下经营厂房，土地始终属于村集体，属于全体村民。

只是他们从在土地上获取农业收成变成了收取房地租，从土地上获得了更高的可持续收益。

农民似乎是成了“地主”，不过这种“地主”并非传统意义上的。

在这一模式下，村民始终是土地的真正和唯一主人，自然没有失去土地的忧虑，而且较好地保证了他们从土地上获得长期而且比较稳定的收益。

后来政府之所以大力推行帮村里建厂房的“同富裕工程”，也正是看到了该模式对于村民的长期经济保障作用。

3.3 正规化开发模式与这一模式对应的是工业土地使用产权为经营企业合法拥有。

在目前大康社区1.59平方公里的工业用地中，经营企业合法拥有产权的有 0.4平方公里，也大约占到工业用地总量的四分之一。

3.3.1. 开发流程及收益流向正规化开发模式是由政府主导或者经过政府许可、以工业企业或开发商为主体进行的工业用地开发和建设活动。

政府、大型企业或地产商、村集体和村民均参与其中。

政府主要负责征地和出让土地；企业或地产商交给政府出让金后获得地块的开发使用权，并负责按要求进行开发建设；村集体和村民往往并不具有这类开发建设活动的主动权，除了被征地，最多是在征地过程中，尽量跟政府和开发商争取更多的一次性经济补偿。

工业开发建设完成后，有企业自用的，但很多是把厂房出租或卖给其它的工业企业使用。

在正规化开发模式下，除了政府必要的公共基础设施建设投资，开发建设资金主要来源于企业或开发商，并且拿地企业还要支付政府土地出让金，他们一般以协议出让、招标拍卖挂牌出售等形式从政府获得建设用地。

补偿给村民集体的征地款，按道理应由政府支付，但往往也是由拿地企业代为支付，一般是一次性补偿和支付。

这种模式下的土地开发流程和收益流向等情况如图5所示。

其实，在2004年完成全市的城市化转地之后，深圳在理论上已不存在集体土地和征地问题，从村集体股份公司获取工业用地的使用权，类同于企业与企业之间的土地转让行为。