中国社会保障制度

一

现代化正向中国召唤。人们在享受现代化社会带来的利益时，也面临着风险。社会保障制度的建立是社会发展进步的一个重要标志，它对缓解社会摩擦，协调社会利益，维护社会稳定，起着重要作用。然而，从我国社会保障制度形成和发展的历史来看，与欧美一些发达国家相比，还是比较短暂的。新中国成立前，我国尚没有完整的社会保障制度。新中成立后，即在1951年2月颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，1953年1月作了修订，适用对象为国有企业、公私合营企业和私营企业职工及其直系亲属。内容分为劳动保险和职工福利两大类，项目有退休、医疗、伤残、死亡、生育、疗养等。费用由企业负担，按照工资总额的3%提取，建立保险基金。1955年12月，国务院颁发了《国家机关退休人员处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》和《国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》、实施范围为全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的工作人员，保障内容基本和《条例》一致，基金由国家财政拨付。至此，中国城市中以社会保险为主要内容的社会保障制度基本确立。从总体上说，1978年以前，中国的社会保险实际为劳动保险，保险的对象是全民所有制企业和事业单位的职工和干部，不包括城镇集体所有制企业单位和事业单位的职工和干部，也不包括广大农民。保险费的来源，企业职工和干部的保险费由企业承担，计入生产成本；国家机关和事业单位的职工和干部的保险费由国家财政预算支付。这种社会保险实质上是城市居民的社会保险，而且是城市全民所有制单位工作人员的社会保险。

作为保障制度的其它三方面内容：社会优抚、社会救济和社会福利，我国政府一向也是比较重视的。我国内务部于1950年12月颁布了烈军属、残疾军人、革命工作人员及民兵民工优待抚恤的五个暂行条例；1955年国务院作出了《关于安置复员转业军人工作的决议》；1956年经国务院批准，在农村对优抚对象实行优待工分的制度，奠定了中国优抚保险制度的基本格局。中国的社会救济虽然没有形成统一的法律，但一直是政府部门的一项重要工作，形成了许多政策性规定并付诸实施。建国初期，中国城市的社会救济工作，采取在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助、生产自救、群众互助，辅之以政府必要的救济方针。1978年以前，我国的救济方法有定期救济和临时救济两种，救济对象主要是无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民。我国的社会救济是公正的，无论对于城市或农村的困难户，政府都给予一定的救济。我国社会福利的很大一部分内容包含在劳动保障制度之中，称之职工福利。除此之外，社会福利主要是社会救济为主的救济性福利政策和措施，没有形成一种独立的制度，所以称之为“社会救济福利”。

可以说，从50年代初期开始，我国就已经建立起项目比较齐全的社会保障制度。这套社会保障制度在其后几十年中部分内容作了调整，但基本格局没有实质性变化。由于它处于初创时期，不可避免存在着一些缺陷。（1）这种社会保障制度对不同的社会成员的对待是不平等的。首先是城市居民和农村居民的不平等，社会保险和社会福利实质是城市保险和城市福利；其次是不同所有制单位工作人员之间的不平等，社会保险实质是城市全民所有制单位工作人员的保险。（2）财政的社会保障支出改变了其初衷，不是向低收入的农村居民倾斜，而是大幅度地向高收入的城市居民倾斜。

针对当时社会保障制度存在的一些突出不合理的问题，从1984年开始，进行了一些初步的改革探索。主要是：（1）扩大了社会保障的范围，如社会保险的对象先是扩大到城镇集体所有制单位的职工，继而又扩大到一切就业人员，而不分所在单位的所有制性质。（2）提高了保障的标准，如救济水平在提高。（3）增加了保险项目。1986年分别建立了退休养老保险和就业保险制度。（4）缓解了企业之间负担轻重不同的矛盾。在国有企业和城镇集体所有制企业实行职工退休费用市、县范围内的社会统筹。（5）出台了优抚保障方面的法律、条例，标志着中国的优抚保障事业开始走上法制化、正规化和社会化发展的轨路。

上述改革措施，突破了“企业保险”的格局，初步建立了单项社会保险基金，个人缴费开始实行，人们的保障意识有所增强，社会保障体系开始走上正规化、法制化轨道，这就为进一步深化改革，建立新的社会保障制度打下了良好的基础。

二

我国历史上形成的社会保障制度，是计划经济的产物，部分照搬苏联的模式，部分带有供给制的性质。虽然80年代的调整和初步改革，但总的来说不能适就社会主义市场经济体制的需要，主要表现在如下几个方面：

（1）覆盖面小，实施范围窄。我国现行的各项保险制度实施的对象主要是国有企业和区县以上大集体企业的职工，区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业的中方职工的社会保险制度很不健全，私营企业、城镇个体劳动者和广大农民基本上还没有建立社会保险制度。有些新建立的保险制度，如1993年颁布的失业保险法规只限于国有和集体企业。这种状况不适应我国社会主义初级阶段多种所有制长期并存的格局，不能对全体劳动者提供基本生活保障，并限制了劳动力在各种经济成份之间的合理流动，妨碍了企业经营机制的转换，也影响了社会保险分散风险功能的发挥。

（2）社会化程度低，保障功能差。当前的社会保障制度，其突出的问题在于现行体制建立在利益关系严重扭曲的基础之上。如目前作为社会保险主要险种的职工养老保险，虽然有关方面一再强调国家、企业和个人共同负担，但因职工个人缴费普遍很低，目前只占工资额的3%左右，其余所需的养老金，基本都是由企业承担。政府只对职工养老保险承担名义上的风险，无实际投入。将包袱甩给企业后，虽然政府财政压力大幅度减轻，但企业压力太大，并使社会保险的实际运行陷入困境。据调查，有些地区的收缴率1996年上半年竟降至50%—60%，不仅积累无从谈起，正常收支都已出现危机。又如，目前失业保险对国有、集体企业职工的名义覆盖范围已非常大，但由于基金收缴比例低（企业及职工交纳部分合计占工资总额的2%），基金总量很少，并且只对几种特殊类型的失业人员发放，企业待业人员及下岗人员无法从失业保险中得到帮助，虽然他们事实上都处于一种非自愿的失业状态。在一些地方的调查中发现，一方面失业保险没有对困难的下岗职工发挥应有的保障职能，另一方面因实际的只取不支现象，失业保险基金又在以很高的速度积累，并时常被挪作他用。

（3）社会保障受地区财政能力的影响，抚恤救济标准提高缓慢。到1994年底为止，社会保障支出只占gdp的4.9%，覆盖面只占总人口的34%.1995年，在乡复员军人定期补助费月平均只有30元，城镇贫困人口定期定量救济月平均只有50元，农村五保户定期救济月平均仅为12元，农村贫困户定期救济月平均也只有12元，就当前城乡居民收入比较，难以维持生活的最低水平，特别是在社会救济、社会福利、优抚安置方面的投入，没有能力建立最低生活保障线和与通货膨胀相联系的物价补偿机制。

（4）管理体制分散、政出多门。由于种种原因，目前我国社会保障事业由政府各部门多头分散管理，在实际操作过程中也存在一些严重问题，除发放渠道未实现社会化外，其他突出的问题包括：1、具体办法不统一。1995年国务院6号文提出两种可选择的方案，在实际执行中各地又提出了很多折衷方案，因而正在运行的方案五花八门。2、地区特别是行业分割严重。从区域看，统筹范围仍普遍较小，更高层次的统筹协调及转移支付能力很弱，致使经济越困难的地区社会保险工作也越难维持。从行业看，行业分割的现象极度为严重，若干效益尚好的行业自成一体。这不仅导致统筹能力的下降，也违背了社会保障的本来意义。3、主管部门的部门利益问题突出。主要表现是管理费用提取过高。据调查了解，许多地区提取的管理费用都超过甚至大大超过2%的规定提取标准。同时，基金被挪用、管理不善等问题也较为普遍。需要指出的是，目前之所以出现诸多行业自办统筹，与追求各自的部门利益密切相关。