“十三五”时期环境监管体制改革的目标、思路和若干建议

“十三五”时期环境监管体制改革的目标、思路和若干建议

摘要：按照市场经济条件下政府依法行政的要求，我国环境监管体制改革的目标，就是要按照独立性、合法性、透明性、可问责性、专业性和执法能力、高效性和可信性等原则建立和完善现代环境监管体制，为此必须从专门立法、组织结构、权力分配、问责机制、监管程序与工具、监管能力建设等各方面推进改革。本报告提出了“十三五”时期环境监管体制改革思路，以及若干建议，包括：加快修订环保法律法规，提高法律的可操作性，推进环境司法常态化、规范化和专门化，进一步提升环境监管法治化水平；从纵向、横向上优化环境监管组织结构，强化区域层级的监管与督查功能，强化中央层级环境监管机构对环境信息的获取能力等。

关键词：环境监管体制，环境治理，国家治理，转折期，十三五

一、“十三五”时期环境监管体制改革的目标

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，指明了我国环境监管体制改革的大方向。按照“国家治理和治理能力现代化”的要求建立和完善我国环境监管体制，现阶段核心目标是要提高我国环境监管体制的有效性①。依法监管是市场经济条件下政府监管体制必须遵从的基本规则。本报告认为，“十三五”期间，我国环境监管体制改革的目标是推进建立和完善法治社会条件下的现代环境监管体制，具体而言，政府的环境监管机构按照职能法定、规则公正、过程透明、运行专业、决策独立、行为可问责等现代监管的基本原则，依法实施监管，政府鼓励公众或其他政府部门依法对监管机构实施严格问责②(表1)。

原则现状目标

合法性监管机构的法律地

位不明确，包括各

级环境执法机构

在相关法律法规中明确监管机构的法律地位和职权范围，通过职权法定提高监管

机构的法律权威

专业性和执法能力人员方面，人员专

业水平不高；大多

数监管机构业务经

费保障不足；环境

监管标准、执法程

序科学性差

从人、财、物多方面加强监管机构能力建设，提高监管机构专业监管的能力

透明性监管政策或规则指制定规章的过程公开，实施监管的过程和结果公开，提高监管透明度

表

1

中

国

环

境

监

管

体制

现

状

与

改革目标

资料来源：本研究整理。

二、“十三五”时期环境监管体制改革的思路

完善的环境监管体制，应包括科学的专门立法、完善的组织体系、合理的监管权配置、完

备的监管工具、规范的监管程序、严格的问责机制等内容。按此分析框架，推进我国环境监管改革、提高环境监管有效性的实施途径，就是建立完整的监管法律体系、健全监管组织体系、优化监管权力配置、规范监管程序、加强监管问责、提高监管能力等(高世楫、李佐军、陈健鹏，2013)，见表2。

第一，建立完整的监管法律体系。环境监管机构依法行使监管职能，所依据的相关法律法

规，必须出于保护公共利益的目的，明确不同主体各自的权利和义务，公平公正地对待所有利益相关方的正当诉求。无论是环境影响评价审批、污染源排污达标、企业违规处罚等方面的规则必须清楚，法律依据必须明确，监管程序合法、公正，监管机构确保规则得到执行，对符合法律规定的行为，不能随意干预。这是现代监管机构不同于传统行政管理部门的最重要特征之一。

第二，健全监管组织体系。在纵向上，地方层级环境监管机构改革是我国环境监管体制改

革的重点，其核心是提高监管功能的独立性和监管能力。要实现这一目标，可以通过探索“省以下环境监测监察垂直管理”的方式从一定程度上增强基层环境监管机构的独立性。但是，在这一过程中，要稳妥处理“垂直管理”与“监管属地化原则”和“分权化趋势”之间的关系。

在横向上，我国环境监管统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉，同时又缺乏制度化、

程序化、规范化、有约束力的沟通协调机制，使得环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效监管。从国际经验来看，跨部门的沟通协作是一个普遍的难题，而所谓的定的公开性和公众参与度低；监管执法过程、结果透明度不高 独立性 监管机构的人员、经费过度依赖地方政府，监管执法受政府干预较多 通过在一定层级实施监管机构的垂直管理，提高监管功能的独立性

可问责性 环境监管中内部行政问责机制、法律问责、公众监督等不同程度缺失 加大内部监督监察力度，强化纵向问责；鼓励公众和媒体参与，强化横向问责。使问责制法制化、规范化和程序化 可信性 公众对环境信息信任度不高，监管行为和执法结果可信度不高 通过切实履行监管职责、专业实施监管、及时公布监管结果，提高监管可信度

“大部制”仍有一定的职能边界，无法实现将所有相关职能统一到一个部门。应通过构建制度

化的跨部门协调机制，进一步明晰各相关部门的职责边界，进而解决跨部门的协调问题。

在环境监管机构内部，环境监管机构内设(直属)部门的监管程序与环境要素管理之间始终

呈“矩阵式”的结构。加之，各内设(直属)部门行使的监管权力不断膨胀，不仅信息难以共享，甚至“各自为政”，加剧了环境监管程序与工具之间的不匹配、不协调。应通过优化内部机构

设置和建立协调机制，解决监管机构内部跨部门的信息共享、有效沟通与协作的问题。

第三，优化监管权力配置。进一步明晰与环境监管相关部门的职责边界，进一步明晰各级

环境监管机构的事权，将环境监管的流程和工具在不同层级监管机构之间进行合理配置。

第四，规范监管程序。环境监管机构应按照明确的监管规则，透明、独立、专业化地行使

监管职能，不受包括地方政府在内的外部干预。要确保环境监管的有效性，环境标准和规范必

须得到有效执行，违背相关监管规则的企业必须受到惩罚。

第五，加强监管问责。要有对环境监管机构进行有效问责的机制，使环境监管者对政府负责、对受监管决策影响的利益相关者负责。长期以来，我国环境监管体制中缺乏对监管者的监管，这是监管失灵的重要原因(吕忠梅，2009)。要提高环境监管有效性，最为核心的问题之一

是要使整个环境监管体系实现“可问责”，这也是现代政府监管机构必须遵循的基本原则之一。在制度设计上，要建立完整的规则和规范的程序，特别是鼓励公众参与，监督环境监管机构有

效履行职责，避免监管机构不作为和乱作为。

第六，提高监管能力。专业性是现代监管机构不同于传统行政部门的重要特征。监管机构

必须具备相应的监管能力，包括经费、人员、技术装备等，保障监管机构具有充分履职的专业

能力。

表2 环境监管体制的分析框架和改革思路

范畴(维度) 改革思路

专门立法完善环境监管有关的法律法规，包括对监管机构的权责规定；推进环境司法常态化、规有效衔接

环境监管的组织体系横向层面：完善各级政府的环境监管专门机构，界定监管机构权责，厘清与同级政策部纵向层面：厘清中央环境监管机构与地方监管机构之间的权责关系

区域和流域层面：建立健全跨行政区、跨流域的环境监管机构(区域督查中心)，明确机监管机构的权责

监管机构内部：优化部门设置，建立沟通协调机制

环境监管权配置横向配置：优化环境监管权在同一层级各环境监管机构间的配置

纵向配置：调整中央和地方环境监管机构权力分配，实现权力与责任的统一

环境监管工具与监管程序进一步做实“命令—控制类”工具

发展经济与市场化减排手段

完善政策体系和政策工具，增强政策工具之间的协调性提高监管工具的适用性