我国风景名胜区规划和管理的问题与对策

经过20余年的广泛实践与探索，风景名胜区规划和管理水平得到了较大的提高，但是基于其特殊性、复杂性和多样性而产生的一些深层次问题也凸现出来，困扰着当前风景名胜区规划和管理。

本文将从问题和原因出发，在规划和管理的定位定性、分类指导、具体举措等方面探讨改善风景名胜区规划和管理的对策。

1规划和管理面临的主要问题1.1现实与理想的相悖国外国家公园概念的引入对我国风景名胜区规划和管理的理论研究与实践产生了深刻影响，最深远的是将风景名胜区看作是与国外（主要是美国）国家公园等同的概念。

我国风景名胜区中有一类象武陵源、九寨沟、黄龙等自然景观突出的风景名胜区与美国国家公园极为相似的事实在一定程度上证明了这种看法，使得这种观点在国内已酿成了相当普遍的思潮。

在许多时候，人们不自觉地为我国风景名胜区构筑了一个理想的评价体系。

然而，受发展旅游业促进地方经济繁荣的利益驱动，在许多地方出现了将风景名胜区完全作为旅游区开发建设的趋势，过度开发风景名胜资源，而忽视和降低对资源和环境的保护。

结果导致资源恶化严重、建设性破坏频繁、管理体制混乱、保护资金短缺、规划方法落后、管理政策缺乏等等。

以理想的国家公园制度和理论方法去审视我国风景名胜区的现实世界，似乎有太多的难题构成了难以逾越的鸿沟。

1.2统一与多头的尴尬实行统一规划和管理是我国政府管理风景名胜区事业的基本点和一贯坚持的政策。

在实际工作中，虽然有些风景名胜区管理机构在一定程度上做到了统一规划和管理，但多头规划、多头审批、重叠交叉管理的现象还普遍存在，甚至有的导致管理失灵，使风景名胜区规划和管理处于极为尴尬的境地。

风景区的村镇规划与风景区规划由不同部门审批，风景区规划难以控制村镇的发展，一些在核心景区中违反风景区规划的村镇建设都有着合法的审批手续，一旦需要拆迁，政府将要付出高额的经济补偿。

在含有自然保护区、森林公园的风景区中，按国家和林业部规定分别要编制各自的规划并报相应的主管部门审批。

由于管理机构的不统一和部门利益，常出现属地开发建设。

有些风景区将旅游规划代替风景名胜区规划，将景区建设项目作为旅游项目报批，造成风景区建设的混乱，影响景区的景观风貌。

1.3规划与实施的背离规划是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段。

我国大部分风景名胜区，尤其是国家重点风景名胜区都先后编制了风景名胜区规划。

但是在具体管理中，不按规划或违反规划的现象经常发生，违章建没随处可见。

规划是一套，实施又是另一套。

自1980年代初以西湖、桂林为代表的城市风景区受到违规高层建筑的破坏，1990年代初大搞开发区、旅游度假区，风景区内建了大批的宾馆、培训中心和别墅，到近几年来一些风景区超载开发，建设失控，人口增加，城市化、商业化、人工化现象严重，使一些景区处于“濒危”状态。

由于规划与实施的背离导致风景区屡遭劫难，人们对此感到深深的忧虑。

1.4保护与利用的两难我国对风景名胜区的管理在财政政策上实行的是地方政府承担的体制，由于风景名胜区所处地方的政府财政大都无法承担，这意味着必须通过利用来实现对资源的保护和管理。

有开发利用就有影响，只要这些影响限制在可以接受的程度内，保护与利用的协调是可以实现的。

关键是在于必须要建立相对协调的评价方法和标准。

由于风景名胜区的复杂性和发展历史较短，目前还尚未建立统一而系统的评价方法和标准，所以到风景名胜区具体的实际管理中，保护与利用的协调就十分复杂，难以把握。

对许多开发建设活动的影响评价常常成了一些政府管理者自我决定的事。

面对五年一届任期和多元施政目标的政府管理者，在保护的长远利益和短期的利用利益之间，更容易受到短期利益的驱动。

加之还要处理与农业、林业、村镇和城市建设之间的矛盾，管理部门在财力和精力上都显得无能为力，只好任其发展。

结果在风景名胜区出现了不发展不破坏、小发展小破坏、大发展大破坏的两难局面。

1.5所有与占有的神离我国风景名胜资源国家所有主要是通过国家、省、地方三级政府的共同管理来实现的，其中具体的日常事务管理由地方政府主持。

由于分工侧重点不同，各级政府很容易从自身利益出发，在管理重点和方式上出现倾向性。

国家、省、两级政府会从宏观角度更多地强调保护和监督，主张保护下的合理开发。

作为风景名胜资源相对的占有者，地方政府会从地方角度侧重于利用和建设，追求的是开发中的保护。

加之管理中不可避免的认识上的偏差和矛盾的影响，常常会导致所有与占有的神离：上级忙于保护和调控，下级忙于开发和发展。

当前国家、省两级政府就加强风景名胜区管理频频颁布文件和开展检查活动，可是在管理中发生的长官意志式、急功近利式、盲目错位式和杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发仍然屡见不鲜。

显然这就是所有与占有神离的具体表现。

2导致问题的主要原因出现上述问题的原因是多方面的，除了违法违规操作外，主要还是缺乏准确认识、法规政策不协调、规划和管理不完善等原因所导致的。

2.1缺乏对我国风景名胜区的准确认识2.1.1风景名胜区的法定意义《风景名胜区管理暂行条例》中开宗明义提出：“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学活动的地区，应当划为风景名胜区。

”这个定义非常准确地界定了风景名胜区同国家公园、自然保护区和一般意义的旅游区等概念的差异，也决定了风景名胜区所特有的不同功能交叉、共生的特点。

2.1.2与国外国家公园的差别我国风景名胜区的特殊性主要表现在三个方面。

(1)空间类型的多样性。

以国家重点风景名胜区为例，目前177处国家重点风景名胜区无论在规模上，还是在构成上千差万别。

既有自然风光为主、空间上独立成区的黄果树、九寨沟，又有包含在城市之中的岳麓山、白云山，更有城景交融的桂林漓江、杭州西湖和大区域包含城镇的三江并流、太湖等。

(2)自然与人文景观交融带来的人居因素的复杂性。

复杂的居民社会构成是我国风景名胜区普通存在的客观现实。

1990年末对国家重点风景名胜区的调查表明：被调查的52个风景区，平均人口密度是当时大陆30个省市平均人口密度的2.27倍。

许多风景区还是我国人口增长的高峰地区。

(3)土地产权形式多种性导致利益主体多元性。

风景名胜区土地与风景名胜资源在用途上不存在完全对应关系，地域上形成多个产权使用者，包括政府、部门、集体、个人对风景名胜区土地进行利用的状况。

风景名胜区内权属复杂，利益多元错综。

上述这些特殊性是我们无法仿效美国国家公园政策的重要原因，也给风景名胜区的统一定位、保护—开发模式的提出、法规的制定和管理机构的设置带来极大的困难。

2.1.3与一般旅游区的不同风景名胜区与一般意义上的旅游区有着两个根本的不同点。

(1)两者法定定位和区划界定完全不同。

相对具有明确的法定定位和区划界限的是风景名胜区。

一般旅游区只是为了在大空间旅游活动组织中便于促销和运作，人为划出的对旅游点区域分布给予一定相关组合的模糊地域概念，目前在法律上还没有法定地位以及确定的模式和地理区划界限，(2)两者经济学涵义截然不同。

风景名胜区本质上是一项资源保护型的社会公益事业，不是一类经济产业，不以追求和获取最大经济效益为目的。

一般旅游区是为了发展旅游业而专门设立的，旅游业作为一类新兴经济产业，追求和获取最大经济效益是其最主要的目的。

长期以来，混淆风景名胜区与一般旅游区之间的差别是导致许多风景名胜区过度开发和保护工作面临困境的主要原因之一。

综上所述，简单地将风景名胜区看作是与国外的国家公园等同的概念，或者视为一般的旅游区，任意提高或降低风景名胜区的“设防标准”，无疑将会导致政策的偏差，并触发风景名胜区内各利益主体的冲突与资源和环境的恶化。

管理好我国风景名胜区现实可行的方法，只能是立足于中国的实际情况，在吸取国外先进的国家公园的管理方法和理论的同时，构筑我国风景名胜区自身的管理体制和规划理论。

通过分类指导，提出有针对性的解决方案，应当是制定其管理体制和政策的基本出发点。

这种分类既要包括风景名胜区之间的分类，也要包括风景名胜区内部的不同功能分类。

同时，发挥风景名胜区的旅游功能作用必须控制在资源和环境可允许承载的容量内，对资源的保护和利用必须与居民社会有序而合理的发展统筹考虑，对多因素的协调发展必须通过土地利用协调等综合空间规划来实现。

2.2相关法规政策衔接和协调不够风景名胜区管理中实现统一管理的难点主要是规划和管理权属存在重叠交叉，其主要原因在于相关法规政策的衔接和协调不够。

尤以与自然保护区、城市和村庄集镇之间的相关法规政策衔接和协调不够表现得最为突出。

与自然保护区主要反映在权属管理上，与城市和村庄集镇重点反映在规划及其管理上。

2.2.1两个《条例》的矛盾同样作为国务院行政法规的《中华人民共和国自然保护区条例》的第二十二条明确规定：自然保护区管理机构统一管理自然保护区。

当风景名胜区与自然保护区相互重叠交叉时，两者的规划和管理权限在各自的《条例》中都没有界定。

尽管在实际工作中可以通过具体的规划加强两者的协调，但在权属管理中常出现各自为政的局面。

2.2.2两个“规划”的协调不够根据《城市规划法》，风景名胜区与城市规划区重叠地区的规划必须服从城市规划管理。

建设部有关文件中也明确规定“城市规划区与风景名胜区重叠地区，风景名胜区规划与城市总体规划必须相一致。

”然而，在实际工作中因具体情况不同常常会出现不同结果，从而给控制风景名胜区的城市化现象带来难度。

其中最突出的情形是：当审批风景名胜区规划的政府是审批城市规划的上级政府时，仍然要求风景名胜区规划与城市总体规划必须相一致，经常会因城市规划从地方政府的局部利益出发和缺乏协调而引发与风景名胜区规划的矛盾。

事实上许多包含了一些县城和城镇的大型和特大型风景名胜区中出现的破坏性建设往往来自于县城和城镇的过度开发建设。

如桂林漓江风景名胜区中的阳朔县城和三江并流风景名胜区中的小城市，缺乏协调而过度的城市经济建设正在严重削弱乃至于破坏风景名胜资源。

2.2.3两个《条例》的衔接不够同样作为国务院行政法规的《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，除城市规划区内的村庄、集镇外，其他地区村庄、集镇规划的编制和监督实施权在乡级政府，审批权在县级政府。

对于风景名胜区内的村庄、集镇规划的管理没有作出衔接和协调的相应规定。

这样一来，为村庄、集镇规划管理游离在风景名胜区管理机构的统一管理之外提供了法律条件。

一些风景区中，当地土地、村镇建设部门依据自身的职责，随意批土地、批村镇建设项目，在一定程度上导致了许多合法但不合理的商业化、人工化建设。

如武陵源、九华山、黄果树等风景名胜区内影响景观的建筑越建越多，不少就是合法的村庄、集镇建设的结果。

2.3管理机构和体制存在硬伤当前风景名胜区管理机构和体制存在的硬伤有三处。

一是除政府型管理机构外，大部分风景名胜区设立的管理机构缺乏法律地位，是事业单位性质却行使政府职能。