浅谈中国政府采购制度

浅析政府采购制度

摘要：政府采购是当前国家的一种政策。实行政府采购意义重大，它有利于节约财政支出，提高财政资金运作的透明度，也有利于加强廉政建设。但中国政府采购目前存在很多问题有待解决。

关键词：政府采购；解决对策；改革创新

一．引言

政府采购也称为公共采购，是指各级国家机关.实行预算管理的事业单位和社会团体（一下简称采购机关）使用财政预算内资金和预算外资金等财政性资金购买，租赁，委托或雇佣等形式获取货物，工程和服务的行为。

我国于2000年在全国全面铺开政府采购制度，经过若干年至探索与建设，特别是加入WTO之后，《政府采购法》的颁布，其法律体系已经基本建立。近年来政府采购规模与范围不断扩大，采购程序和监督逐步完善，成绩可喜可贺。然而，其中存在的问题也日益显现。2003 年国家发改委、卫生部采购114 亿元医疗救治项目采购纠纷案、2005 年中央直属机关中联部电子政务指纹鼠标采购项目纠纷案以及卫生部降消项目第16 制氧机采购纠纷将问题暴露无疑。2003 年非典之后, 国家发改委、卫生部分别委托社会中介机构进行代理采购114 亿元医疗救治项目, 以此规划与建设我国薄弱的公共卫生救治体系。2004 年10 月29 日、2004 年11 月19 日先后开标合计586 台的血气分析仪采购项目中, 现代沃尔公司在两次投标报价中均为最低, 却都落标。该公司认为招标过程存在暗箱操作, 先向采购人、招标公司提出质疑, 未果。后又向财政部提出投诉, 但财政部在法定三十天时间内未能作出处理决定, 也没有给予答复, 从而引发行政诉讼。于是政府采购第一案诞生了。2006 年12 月8 日, 北京市第一中级人民法院作出一审判决, 财政部被认为行政不作为, 一审败诉。2006 年12 月22 日, 财政部向北京市高级人民法院提出上诉, 要求撤销一审判决, 现该案二审还在审理中。

这些问题的出现都证明的当前的政府采购制度有其弊端，如何正确认识政府采购的意义，如何发现并解决政府采购体系的问题，成了当前最紧迫的难题。

二政府采购的意义

（一) 在市场化导向中提高财政资金的使用效益

招标投标是一种面向市场鼓励竞争的运作方式。可以把市场范围设定为宽广的国内统一市场乃至国际市场加人, 政府采购市场的全球化也是必然趋势.通过来自多方面的生产者的公平而充分的竞争, 使政府取得价廉、物美、质高的商品与劳务供给。政府的消费品从性质上说归属于公共产品范畴, 或者是为形成公共产品而所需的投人。但公共产品的生产并不一定完全由政府部门、国有企业进行。市场经济国家公共产品的一个十分可观的份额, 来自私人部门的生产, 而政府招标可成为一座很好的桥梁, 把私人部门或非政府部门的产出置换为公共产品,同时也对公共产品的供给或投人, 注入了健康的竞争因素, 促成那些最具竞争为的厂家对政府“薄利多销”, 从而降低政府行政成本, 提高财政资金使用效益。前已论及, 我国过去没有实行统一的政府采购, 而是把资金完全拨付到各个预算单位手中, 分散采购, 今后如果转为市场经济的通行做法, 开展公开、统一、规范的政府采购, 则一方面可以起到培育、规范统一市场的作用, 另一方面可以挖掘巨大的资金效益潜力, 从而“少花钱多办事”。这也将是缓解财政困难和压力的有效途径之一。

(二) 在法制化导向中加强政府系统的廉政建设

统一的政府采购, 特别是公开招标方式, 可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性, 减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤。在不够成熟、不够完善的市场经济中,法制的不严密, 交易过程的不透明, 最易引起大量“寻租”行为。厂商暗中从政府权力掌握者那里争取到慷国家之慨的优惠待遇, 而政府工作人员则从厂商那里获得私下的种种“好处”政府分散采购中常常发生的“回扣”, 正是这种情况下防不胜防的弊端。统一、透明的政府采购制度之所以能够提高资金效益, 固然一方面是由于可促成供给方的“薄利多销”, 另一方面则是由于可减少消费方工作人员因暗中“吃回扣”等行为引发的政府财力误配置。我国近年来政府系统廉政建设成为各方十分关注的重大问题, 毋庸讳言是由于转轨时期寻租和腐败行为具有高发趋势。为了加强廉政建设, 减少腐败, 除了思想教育之外, 关键是要加强法规制度建设, 依靠制度的力量和机制的塑造, 强化预算约束和规范工作人员的行为。积极建立和健全政府采购制度,正是这方面的一个十分重要、带有战略性意义的事项。

（三）在科学化导向中提高政府的调控管理水平

市场经济的健康发展离不开政府合理适度的宏观调控与科学的财力分配管理, 这一点在现代社会已大体成为共识。但如何使政府的调控管理合理化、科学化, 却是一个重大的挑战, 需要形成一套能够适应市场经济客观规律的方式方法。统一、公开的政府采购制度, 可以使政府在这方面获得一个比较有效的方式和手段。因为政府统一采购属于与市场规则、市场运作兼容的间接调控, 既可以加强科学化管理导向, 又有助于实现一系列政府所追求的调控目标。

首先, 通过统一的政府采购, 可以贯彻政府在总量调控方面的意图。

其次, 通过统一的政府采购, 还可以贯彻政府在结构调节方面的一些意图。

第三, 通过统一的政府采购, 又可以发挥稳定物价的调控作用。

第四, 通过统一的政府采购, 亦可以体现政府的某些特定政策。

除此之外, 建立规范的政府采购制度, 也是在世界经济一体化趋势下, 我国争取加入世界贸易组织, 更宽广地加人国际竞争的要求。WTO成员国在规范的政府采购方面都必须有具体承诺, 我国与国际惯例接轨, 是势所必然。这一方面将增加国际竞争压力, 另一方面将更加强化国内厂商厉行革新的动力。

总之, 在我国建立、健全政府采购制度, 利国利民, 意义重大, 应当积极推行。因此找出我国当前存在的问题并将以解决是迫在眉睫的难题

三我国政府采购制度的问题

（一）宏观协调指导乏力。

政府采购法把政府采购的监督管理职责赋予各级人民政府财政部门，财政部门与其他政府机关行政层级平行，缺乏行政管理的权威性，难以有效地统筹平行机关对政府采购制度改革的协调工作。如在监管机构与执行机构的分设问题上，政府采购法已有明确规定，在2002年召开的全国政府采购工作会议上，也明确要求原来设在财政部门的集中采购机构，要力争在2002 年底以前从财政部门分离出去。2003 年8 月国务院办公厅转发财政部《关于全面推进政府采购制度改革的意见》要求，隶属于行政部门的集中采购机构，应于2003 年年底以前与所属部门分离。可是自提出分离要求至今九年的时间已经过去了，从省级集中采购机构的情况来看，实现真正意义上分离的省份廖廖无几，财政部也无能为力。宏观协调指导不力是当前影响政府采购制度改革深入开展的主要障碍。

（二）政府采购的主管部门不明确。

《政府采购法》第十三条规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”“各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。”从本条规定理解，财政部门与审计、监察等有关部门一样，所履行的都是监管职责。《辞海》中解释：主管是指负主要责任管理。监管是指监视；督察。可见，主管与监管是两个不同的概念，法律赋予财政部门的是监管职能，并非主管职能。2008年机构改革中国务院颁布了各部、委主要职责，财政部“负责制定政府采购制度并监督管理”。国家发展和改革委员会“按规定指导协调全国招投标工作”。也没有明确指导协调全国政府采购的主管部门。

（三）集中采购机构管理体制混乱

目前，有些地区设立了集中采购机构，有的设立两个集中采购机构，有的不设立集中采购机构。提出“管、采”分离的要求以后，有的省将绝大部分采购中心转为监管机构，地（市）一级不设集中采购机构的达70%。已设立集中采购机构的地区，隶属关系也是五花八门，从全国省级和计划单列市设立的32个集中采购机构情况来看，隶属关系就有9种模式，分别隶属于省政府、政府采购管理委员会、政府办公厅、商务厅、财政厅、机关事务管理局、国有资产监督管理委员会、机械设备成套局和招标管理服务局。单位性质有参照公务员管理的单位、全额事业单位、差额事业单位和企业化管理的单位4种模式。从中央到地方互不隶属，各有各的做法，难以交流和联系，集中采购机构遇到的问题、反映的呼声不能及时反映上去，上级的政策精神也不能及时顺畅地传达到位，集中采购机构形同“一盘散沙”。

（四）“. 法官”与“被告”集于一身

《政府采购法》规定，各级财政部门是负责供应商投诉处理的部门，同时政府采购相关法规还赋予了财政部门废标后采购方式变更、采购进口产品和因特殊情况对达到公开招标数额标准的采购项目采用公开招标以外的采购方式等事项的审批权。如果供应商因为财政部门作出的决定使自己的权益受到损害提出投诉，处理投诉的仍是财政部门，即使作出的处理决定是公正的，也缺乏说服力。另外，监管部门在行政审批上的监督缺失，也容易造成监管部门审批的随意性。

（五）政府工程采购监管混乱

依据现有法规的规定，政府工程采用非招标方式采购的，由财政部门监管，采用招标方式采购的，分别由国家发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部和商务部等部门监管，形成了多部门监管的局面，实际执行起来难免会出现推诿扯皮的现象，影响对政府工程采购卓有成效的监管。

（六）质疑前置程序难以使供应商合法权益得到有效保护

按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》和《政府采购供应商投诉处理办法》的有关规定，发布中标公告7个工作日内供应商提出质疑，招标单位在7个工作日内作出答复，答复期满后15个工作日内向财政部门投诉，财政部门在5个工作日内审查并决定是否受理。整个程序需要34 个工作日，加上双休日（不含节假日）至少需要46天时间。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》还规定“采购人或者采购代理机构应当自中标通知书发出之日起三十日内（不是工作日），按照招标文件和中标供应商投标文件的约定，与中标供应商签订书面合同。”在质疑阶段法规没有设置暂停采购活动的措施，如果中标供应商在确定其中

标后即与采购人签订采购合同，在这40多天的时间里有些合同完全可以履行完毕，有的也可能在履行过程中。如果合同已履行，即使在以后的救济程序中质疑供应商的主张得到支持，相对于其丧失的商业机会而言，已经失去了请求权益救济的实际意义。

（七)对部分单位、人员违规行为的处罚缺乏可操作性

政府采购活动中，对招标单位责任人员、评审专家、采购人单位有关人员在政府采购活动中违规行为的行政处分和对违规供应商吊销营业执照的处理，财政部门并无权作出此类决定，应由当事人的行政主管部门作出处理。当事人的主管部门是依据财政部门出具的处理建议作出处理决定，还是重新调查取证后进行处理，有关法规并没有作出明确规定，大部分采购人与财政部门是平级单位，有的比财政部门还要强势，由于监管部门缺乏权威性，有些问题也只好不了了之，对违规行为的处罚变为空谈。

四政府采购制度的改革

合理的政府采购的管理体制可以提高政府采购的效率, 节约政府采购成本, 保证采购质量。然而, 政府采购是一个系统工程, 只有设立一套程序完整、各个环节精心策划、周密组织、科学决策、科学规范的政府采购管理体制, 才能根本保证实现政府采购经济性目标和公共政策目标。

( 一) 确立我国政府采购的法律原则

纵观美、英等国家和一些国际组织对政府采购的规制, 针对我国政府采购的现存问题, 我国政府采购应确立以下几项基本原则:

1. 竞争性原则。政府采购目标主要是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现, 通过对竞争的严格要求, 可体现出政府采购的公平和公正性。因此, 在采购过程中, 各级政府应积极推进良好商业氛围的形成, 通过使供应商之间展开充分竞争以实现物有所值。

2. 公平性原则。公平性原则指采购主体要为供应商竞争性地获得政府采购的合同提供公平的途径,包含平等与公正双重含义。

3. 经济有效性原则。经济有效性原则也称高效性原则, 指利用政府采购的竞争性实现国家财政支出的节约, 利用政府采购各环节和全过程的透明, 对财政资金实行有效的管理和监督, 以实现最有利的价格采购到符合质量要求的货物、工程和服务。

4. 惩治腐败、欺诈原则。防止和惩治腐败行为, 是各国政府采购制度的重要原则之一, 要使政府采则真正做到公平、公正、竞争和高效, 就必须制定法规, 以防止企业的违法行为和政府官员的寻租行为。

( 二) 完善我国政府采购的中央和地方立法

中央政府应尽快制定政府采购法的实施细则、政府采购质疑与投诉办法、政府采购人员考核与资格认证、政府采购项目实施管理办法等等, 同时鼓励省级地方政府, 在法律规定的权限内, 根据工作需要, 制订配套的规章制度或过渡性办法, 以指导和规范政府采购活动。现行规章制度中与政府采购法原则不相符的, 要予以废止或修订。同时, 考虑到我国已加入WTO, 在配套法律的制定过程中, 应充分尊重相关国际法的有关准则, 如世界贸易组织的政府采购协议, 亚太经合组织的政府采购非约束性原则和国际复兴开发银行的贷款、信贷采购指南等。在法律法规、规章制度的废、改、立的基础上, 逐步形成一套完备的法律体系, 依法管理监督政府采购行为, 保证采购活动的正常、有序运作, 从而改善我国当前政府采购领域仅仅只限于一个政府采购管理暂行办法和一些地方性政策法规的不足。( 三) 建立、健全政府采购管理的配套措施

一是全面改进我国现行的预算管理体系及其运行机制。世界上许多国家, 如美、英、韩

等国都实行采购用款由财政部门直接向供应商支付的方式。财政部门对支出预算单位上报的验收、结算证明书等单据进行审核后, 直接拨款给供应商, 这对解决财政资金被截用和挪用等问题, 是一个强有力的措施; 二是运用高新电子技术, 拓宽信息发布渠道, 加快电子贸易步伐, 统一规划全国电子化政府采购交易平台, 研究制定全国电子化政府采购发展规划和相关管理实施办法; 要对政府采购方式审批、交易流程、合同备案、信息统计等实行电子化管理, 提高效率。各地区财政部门可根据实际情况建立电子化政府采购管理和交易系统; 三是借鉴国外高度重视对政府采购人力资源系统化培养的经验, 尽快将国内政府采购从业人员的培训和长期培养工作制度化。

四) 强化监督机制, 规范运作

主要是要建立和强化三项工作制度: 一是建立内部监督制度, 通过政府采购办公会议、集体决策、事前报告、定期报告、内部信息及时通报等, 相互监督, 同时建立干部岗位交流制度, 让采购岗位的干部不断摆脱各种关系的羁绊, 减少谋私的可能。二是要借助其他部门和社会的力量( 如纪检、监察部门等) 来充实和加强政府采购监督队伍, 开设政府采购举报电话, 负责受理政府采购工作中出现的以权谋私,吃、拿、卡、要、报等情况的举报, 以防止寻租、腐败等现象的发生。三是要设置针对性的跟踪设防制度。监察、公证、财政、审计等部门要主动围绕采购过程的招标、投标、开标、唱标、定标等各个环节, 步步设防, 进行全过程跟踪监督, 不让采购活动当事人有投机的余地。

参考文献:

[ 1] 尹伯成. 西方经济学说史 市场经济视角的观察[M] . 上海: 复旦大学出版社, 2005.

[ 2] [ 美] 道格拉斯?诺斯. 经济史中的结构与变迁[M] . 陈郁, 罗华平. 上海: 上海人民出版社, 1994.

[ 3] 崔新艳. 我国政府采购文化环境评析[ J] . 中国政府采购, 2007

[ 4] 何红锋. 政府采购法详解[M] . 北京: 知识产权出版社, 2002.

[ 5] 温涛. 关于完善我国政府采购的管理体制的思考[ J] . 湖北大学学报, 2005

[ 6] 孟春. 政府采购理论与实践[M] . 北京: 经济科学出版社, 2001.

[ 7] 陈文东.路径依赖创新改革-政府采购管理体制之完美中国期刊网

[ 8] 王沛.政府采购制度改革面对的问题与建议中国期刊网

[ 9] 邹心如. 浅谈实施政府集中采购的意义铜仁职业技术学院学报 2003