诸暨浣东再生水厂PPP项目实施方案
诸暨市浣东再生水厂PPP项目
实施方案
二〇一五年五月
目录
编制依据 (4)
一、项目概况 (5)
（一）项目基本情况 (5)
（二）项目经济技术指标 (5)
二、风险识别与分配 (5)
（一）项目风险因素识别与分析 (5)
（二）风险分配基本框架 (7)
三、项目运作方式 (8)
（一）运作方式 (8)
（二）回报机制 (9)
（三）支付方式 (10)
四、交易结构 (10)
（一）项目实施机构 (10)
（二）项目交易结构 (10)
（三）项目融资结构 (11)
五、项目合同体系 (11)
（一）主要合同体系 (11)
（二）项目核心边界条件 (11)
六、项目监管 (17)
（一）合同监管 (17)
（二）行政监管 (18)
七、采购方式 (18)
（一）采购方式 (18)
（二）采购主体 (19)
诸暨市浣东再生水厂PPP项目实施方案
近年来，随着经济的发展，钱塘江水环境问题越来越突出，饮用水安全保障形势日趋严峻。切实提高水资源保护，促进流域内经济健康发展，已是摆在全流域百姓面前的重要课题。诸暨市作为长三角地区最具投资价值的小城市之一，随着城南区块开发建设，现有的污水处理厂无论在处理规模上还是在处理程度上都无法满足当前城市的污水增长需求。因此，诸暨市污水专项规划已明确新建再生水厂，并纳入本市2015年重点推进项目。
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金…2014?113号）、《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（浙财金…2015?5号）、《绍兴市人民政府办公室关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（绍政办发…2015?52号）等相关政策文件精神，本项目拟采用政府和社会资本模式（以下简称“PPP模式”）进行运作，为落实项目相关工作，特制定本实施方案。
编制依据
1.《中华人民共和国政府采购法》中华人民共和国主席令第十四号；
2.《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国
发…2014?60号；
3.《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》
财金…2014?113号；
4.《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》财库…2014?215号；
5.《政府采购货物和服务招标投标管理办法》财政部令第18号；
6.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》国家发改委2015年第25
号令；
7.《诸暨市浣东再生水厂可行性研究报告》，中南设计院。
一、项目概况
（一）项目基本情况
诸暨市浣东再生水厂选址于诸暨市浣东街道萝山新村、汤家店村，总用地面积4.78公顷。再生水厂污水收集范围为诸暨市城南新城（环城南路以南区域）面积30.27平方公里，城东新城（浦阳江以东区域）面积32.75平方公里。项目总投资55000万元，其中一期投资约为47331万元。
（二）项目经济技术指标
浣东再生水厂采用全地下双层加盖的方式建设，面上景观型，采用“A2O+MBR”工艺，进水主要为生活污水，出水达到地表Ⅳ类标准，土建按总规模15万吨/日一次性建成，设备按近期8万吨/日规模采购安装。
二、风险识别与分配
本项目不但要耗费大量的资金、物资和人力等资源，且具有一次性投资和固定性的特点，建成后更改成本极高。因此，需要分析识别项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失。
（一）项目风险因素识别与分析
针对本项目的特点应着重识别以下风险：
1.组织机构风险
组织机构方面的风险主要指项目组织机构方案不适用于本项目的建设或运营，企业管理层或主要工作人员不能胜任项目的组织与管
理，影响项目的实施。本项目建设、运营方案成熟，人力资源储备丰富，组织机构风险较小。
2.工程风险
本项目工程风险主要指由于建设方案、施工条件等因素与预测发生重大改变，导致工程量增加、投资增加、工期延长给项目带来的风险。本项目建设工艺具有一定难度，存在一定工程风险。
3.资金风险
本项目投资较大，由于资金供应不足或者来源中断而引发的项目工期拖延，导致融资成本升高，产生资金风险。本项目属于经营性PPP项目，受到各类金融机构的青睐，资金风险较小。
4.经营风险
本项目在经营期间，存在因人员变动、管理不善、财务管理等问题产生的经营风险。本项目所处行业发展成熟，优质社会资本能够有效控制经营管理水平，经营风险相对较小。
5.政策风险
政策风险主要来自两个方面：一是指国家政策影响区域经济的发展，从而影响项目的运营效益；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对该类项目在建设、运营、管理等方面的政策法规变化。政策变化最终影响项目业主的经营成本和收入，从而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。本项目属于环保类公益性项目，受到国家各类相关政策支持，政策风险相对较小。
6.税收风险
由于国家税收政策变化，导致项目公司税收负担产生较大变化，进而影响整个项目投资收益情况的风险。目前国家税收政策处于调整过程中，“营改增”、《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税…2015?78号）等相关政策的调整对于污水处理行业具有较大影响，本项目存在一定税收风险。
7.不可抗力风险
不可抗力风险通常分为两类：
●因自然因素导致的不可抗力风险：由于不可预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险；
●因非自然因素导致的不可抗力风险：由于不可预见的战争、暴乱、罢工等事件发生，导致本项目失败或收益大幅减少的风险。
（二）风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理地分配项目风险。风险分配的基本原则：
●承担风险的一方应该对该风险具有控制力；
●承担风险的一方能够将该风险合理转移；
●承担风险的一方对于控制该风险有更大经济利益或动机；
●由该方承担风险最有效率；
●如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
原则上，项目组织机构、工程、资金、经营等商业风险由项目公司承担，政策、税收等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本项目具体的风险分配方案如下表：
表1：风险分配方案
三、项目运作方式
（一）运作方式
PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、重构-运营-移交（ROT）、设计-建设-融资-经营（DBFO）等。具体项目运作方式的选择需根据项目类型、收费定价机制、投资收益水平、融资需求和期满处臵等因素确定。
鉴于本项目属于较为成熟的污水处理行业，结合项目前期工作情况，拟采用建设-运营-移交（BOT）模式：
社会资本根据项目建设规模、进水水质和污水处理排放标准要求、拟选定的污水处理技术工艺，自行估算投资、运营成本，投标竞争污水处理服务费价格。项目实施机构授权中标社会资本方在项目合作期内负责项目设施的投资、建设、运营和移交，政府方按照PPP项目协议的约定向社会资本（项目公司）支付运营服务费。运营期满后，社会资本方将项目设施无偿移交给政府方。
（二）回报机制
PPP项目回报机制是指项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等，项目具体的回报机制则是由项目自身的经营属性所决定。
使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。
基于本项目实际情况，项目回报机制采用“使用者付费+可行性缺口补贴”模式。其中，使用者付费是由诸暨市政府向终端用户收缴，并根据全市统一协调拨付给项目公司污水处理服务费。可行性缺口补助是在使用者付费无法弥补项目公司的运营成本或使其达到合理利
润时，政府方将为项目公司提供的污水处理服务支付补贴，以使社会资本获得合理范围内的投资回报。
（三）支付方式
污水处理服务费采用“按日计量、按月支付、按年考核”的方式，水量计量以出水流量计读数为准。在约定的期限内，若再生水厂实际进水水量少于保证水量，按保证水量支付污水处理服务费，其中实际水量部分按照基本单价计算，不足水量部分应扣减可变成本价格计付污水处理服务费；超过保证水量时，按实际处理量支付费用，其中保证水量的部分按照基本单价计算，超过保证水量的部分按照可变成本计算。在无特殊情况下，污水处理服务费单价每三年按相关调价公式进行一次调整。再生水厂污水处理服务费用按PPP项目协议约定条款，由市财政局或项目实施机构按协议支付给相应的项目公司。四、交易结构
（一）项目实施机构
诸暨市人民政府授权诸暨市住房与城乡建设局作为项目实施机构，统筹负责项目采购工作，包括编制PPP实施方案、协调财政部门完成物有所值与财政承受能力评估、设计采购流程、编制采购文件、编制PPP项目协议，组织各政府部门确认项目实施方案、采购文件和项目协议，组织实施项目采购，协调相关主体签署和履行PPP项目协议义务等。
（二）项目交易结构
诸暨市政府授权诸暨市水务集团与社会资本方合资成立项目公司，其中诸暨市水务集团有限公司占股30%。
合资项目公司与项目实施机构签署《PPP项目协议》，约定双方
关于本项目的权利与义务关系。项目交易结构图如下：
图1：诸暨市浣东再生水厂PPP项目交易结构图（三）项目融资结构
项目融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途。本项目采用政府、社会资本共同出资的方式成立项目公司，其资金来源包括政府出资，社会资本自有资金和社会资本外部融资资金。
项目公司的注册资本金按各自出资比例缴付，后期资金按国家法律法规和有限公司章程的有关规定缴付。政府方和社会资本方依照其出资比例享受红利和其他形式的利益分配。
五、项目合同体系
（一）主要合同体系
诸暨市人民政府授权诸暨市住房与城乡建设局（项目实施机构）和项目公司签署《PPP项目协议》、《PPP合资协议》等系列协议，明确本项目的具体实施细则以及双方权利义务边界。
（二）项目核心边界条件
原则上，主要边界条件需结合项目实际情况后设定，具体如下：
1.特许经营期限
根据建设部126号文和行业惯例，特许经营期拟设定为30年（不含18个月的建设期）。
2.特许经营范围
本次采购只确定本项目近期的投资人，远期工程如果采取BOT 方式或政府投资建设、委托运营等方式，项目公司在同等条件下享有优先权。
3.土地使用权
本项目中的项目用地由诸暨市政府通过划拨的方式给予项目公司。因土地划拨而发生的土地征收补偿、居民安臵、土地平整等相关费用由政府方承担。具体内容将通过PPP项目协议相关条款予以确定。
4.项目建设与维护标准
社会资本确保项目设施的建设和维护标准符合国家和地方有关再生水厂的法律、法规、规章及政策性文件要求。
5.前期工作衔接
在政府方协助下，项目公司负责完成项目规划选址、环境影响评价及报批、可行性研究及立项报批、测绘勘察、初步设计、施工图设计等前期工作，其余初步设计审查、施工图设计审查等工作由政府方和项目公司按有关规定、程序办理。
6.项目公司的有关限制
未经政府方事先书面同意，在特许经营期内项目公司不得从事本项目经营以外的其他任何经营活动，且不得为任何第三方提供污水处理服务。
未经政府方事先书面同意，项目公司的发起人持有的股权不得让与或设质。但为取得建设及运营本项目有关的授信而设质于融资机构的，政府方应该予以同意。
7.价格调整机制
PPP项目协议设计调价公式对污水处理服务费进行调整，公式包括电费单价、人工成本、药剂费、污泥运输成本和其他直接经营成本等与通货膨胀相关因素。调价公式的启动条件有两类：一种是常规调价，另一种是临时调价。
8.设备采购、施工承包以及监理
项目公司可依法按规自行组织项目的设备采购、施工承包，并对项目建设进度和工程质量负总责。工程总承包人须具备相关资质，不具备资质的应通过公开招标等方式选择合格施工单位。项目建设期间，政府实施必要的监督和介入。项目实施机构会同中标人及其项目公司，共同通过公开招标的方式确定建设监理单位，开展项目工程监理工作，监理费用由项目公司承担。项目建设完成时，由政府聘请审计机构对工程总造价进行审计。
9.保证水量
保证水量为再生水厂按运营月计最低的日平均污水处理量，由政府根据项目实际情况设定。本项目保底水量设计为“正式运营后第一
年按设计处理规模的70%，第二年按设计处理规模的80%，第三年按设计处理规模的90%，第四年至特许经营期末按设计处理规模的100%。”
10.出水水质
本项目出水水质执行《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)Ⅳ类标准。
11.污泥处臵
再生水厂产生的污泥经脱水机脱水后，污泥含水率低于80%。污泥的脱水、堆臵、装卸、运输和处臵均由项目公司负责并承担相关费用。
12.项目绩效评估
诸暨市住房与城乡建设局将配合财政局等相关部门，建立综合性的服务评价体系，对项目进行绩效评价。根据评价结果，可依据特许经营协议约定对价格或补贴等进行调整。
13.重臵和大修的费用承担
特许经营期内，再生水厂的设备重臵和大修费用由项目公司承担。
14.政府补贴
项目正式运营后，如政府以自身名义向上级单位申请补贴，补贴款归政府所有。如需以项目公司名义向上级单位申请补贴，项目公司应予以积极配合。
15.履约保障边界
本项目将设立强制保险方案、建设履约保函、运营维护保函和移
交保函等保障体系，以保障项目按期建设、按时投入运营，维护相关权益。
1）强制保险方案
PPP项目协议将明确项目完整生命周期中需要投保的内容，列出详细的保险清单，并要求中标投资人在合作期限内必须按照协议的规定自费购买保险。其中，政府与项目公司都应被列入被保险人中。
如果项目公司不购买或维持协议中所要求的保险，则政府有权购买该保险，并且有权根据协议从履约保函或维护保函款中提取需支付的保险费金额。
2）建设履约保函
在草签PPP项目协议之前7日，中标人应按招标文件的规定，向采购人提交一份由诸暨市政府可接受的金融机构出具的工程建设施工期履约保函，防止中标人在工程建设期内违约操作。履约保函金额一般不超过项目合同金额的10%。建设履约保函的有效期为工程竣工验收后6个月。
3）运营维护保函
在按照PPP项目协议约定的履约保函到期或解除之前，项目公司应向采购人出具一份运营维护保函，以确保项目公司有效运营维护有关项目设施。运营维护保函的金额一般不超过项目合同金额的5%。运营维护保函应至少每两年更新一次，作为其履行PPP项目协议项下项目设施维护义务的保证。
如果PPP项目协议提前终止，运营维护保函应在要求的期限内
（视具体情况而定）保持有效。
如果项目公司不能根据PPP项目协议对协议所规定内容进行维修，PPP项目协议的甲方可以自行进行维修，并由项目公司承担费用和风险。合同甲方有权提取运营维护保函，以补偿维修的费用。
4）移交保函
在移交日期前，项目公司应按照约定维持运营维护保函的金额，并移交保函，以此防止项目公司移交前停止对项目设施的有效维修。移交保函金额与运营维护保函金额相等。移交维护保函的有效性在移交日期后的六个月后的十五天内结束。如果本协议提前终止，维护保函应在要求的期限内（视具体情况而定）保持有效。
如果项目公司不能根据PPP项目协议对拟移交的项目设施及其配套设备进行维护，协议甲方可以自行进行维护，并由项目公司承担费用和风险。协议甲方有权提取维护保函，以补偿最后维护费用。
16.政府补助资金
政府补助资金指上级部门对于本项目可能提供的专项补助资金。资金的使用应根据相关申请批复而定，专款专用，不得他用。
政府方应积极向有关主管部门争取相关补助资金，以用于本项目的付费支付。中选社会资本应当为项目补助资金的申请提供必要的支持。
17.项目移交
特许经营期满或发生协议提前终止情况时，政府方应按照PPP 模式有关政策及PPP项目协议约定实施项目移交，并做好移交资产
的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。
18.争议解决
项目实施过程中，政府、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依照PPP项目协议的争议程序解决。若遇与政府履行公共管理职能相关的争议问题，遵循行政诉讼程序解决。
19.项目违约处理
项目建设及运营过程中，社会资本或项目公司未按照PPP特许经营协议履行约定义务的，应承担相应的违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失和解除特许经营协议等。当项目公司发生严重违约情形或危及社会安全和公共利益时，政府相关部门有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。
六、项目监管
（一）合同监管
1.建设期间的监管
●监管主体：诸暨市住房与城乡建设局
●监管方式：定期现场监督、不定期检查
●监管内容：是否按照PPP项目协议约定注册成立项目公司；是否按期筹集项目资金；是否按照浙江省、绍兴市或诸暨市有关规定委托工程监理、工程质量（安全）监督；是否按期完成工程建设；工程建设是否达到设计文件标准等。
2.运营期间的监管
●监管主体：诸暨市住房与城乡建设局
●监管方式：日常监管、不定期检查、中期评估等
●监管内容：项目公司是否按PPP协议约定条款正常运营各项目设施；是否存在非合理理由情况下停运部分项目设施；是否及时对项目设施进行维修、养护；是否存在安全隐患并及时消除；项目公司是否存在其他违规经营情况等。
（二）行政监管
在日常运营过程中，环保、工商、物价、财政、税务等部门，按照职责分工行使对项目公司的行政监管职能，以保证本项目各项设施依法、安全、有序地运营。
七、采购方式
（一）采购方式
诸暨市现有的污水处理厂无论在处理规模上还是在处理程度上都无法满足当前城市需求，亟需投资、建设新的污水处理厂，解决污水治理与城市水源安全问题。
但在筹备阶段，本项目的前期工作较不完善，可研等基础材料仍在编制中，边界条件不清晰。政府方希望选择一家设计、投资、建设、运营综合实力较强的社会资本进行合作，从全生命周期提高项目效率、降低项目成本。
鉴于本项目处理标准要求高、需求紧迫，为尽快确保项目落地，根据《政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库﹝2014﹞215号）等相关法律法规的规定，拟采用单一来源采购方式开展政府采购，选择优质合格的社会资本方。
（二）采购主体
诸暨市人民政府授权诸暨市住房与城乡建设局作为采购主体，统筹负责政府采购工作，包括设计PPP采购流程、编制采购文件、编制PPP项目协议、组织实施项目采购，协调各主体签署和履行项目协议义务等。谈判达成协议后住房与城乡建设局作为项目实施机构，与中标社会资本方（项目公司）签订PPP项目协议。