准确界定公共事务管理职能

准确界定公共事务管理职能

公务员法第一百零六条规定："法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。"那么，究竟何谓公共事务管理职能，哪些事业单位具有公共事务管理职能，实践中如何"客观、准确、公平、公正"地把握和界定呢？这是目前机构编制部门在贯彻实施公务员法以及推进事业单位分类改革工作中，必须面对且迫切需要解答的问题。

一、何谓公共事务管理职能

大家都知道，公共事务是指伴随社会发展过程发生的关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务，包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展。我国著名的政治学家、法学家王惠岩教授在《公共管理基本问题初探》一文中分析了公共事务的产生过程，他指出，个人经由社会契约而结成国家后，把裁判纠纷等自然权利让渡给国家，形成了政治权力。由此，国家的基本职责就是管理这些个人无法完成或不愿承担的事务，即公共事务。展开来说，公共事务包括政治性公共事务和社会性公共事务。政治性公共事务是指与国家政权建设紧密相关，涉及国家政权稳定和国家政治发展的，需要依靠国家强制力加以解决的公共事务，如军事、外交、司法、维护公共安全等；社会性公共事务是不必依靠国家强制力来解决的公共事务，如教育、科技、公共交通、医药卫生等。伴随着公共事务的产生，出现了两种不同的社会分工：一种是直接生产公共物品、提供公共服务，其主体是

各类社会公益组织。另一种是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理，即公共事务管理。目前，在我国，公共事务管理主体大致可分为六类：一是国家机关，二是执政党，三是工会、妇联、共青团等群团组织，四是依靠法律、法规授权来处理公共事务的各类事业单位，五是在政府指导下由基层群众组成的自治组织，六是社会团体和民办非企业组织。我们通常所讲的公共事务管理职能，主要是针对后一种社会分工而言的。

从理论上说，公共事务管理职能一般由政府行政机关承担。正如中央编办副主任王澜明同志在2004年西部地市编办主任培训班上的发言中，讲到政府的社会管理职能时所指出的那样，"在市场经济条件下，政府应把过去由企业承担的和不应由事业单位承担的社会管理职能收回来……地方政府是社会管理事务的主要承担者，按照国家的法律法规和方针政策，管理本地区的社会公共事务。"但在实际工作中，由于行政机关人员编制比较紧，机构也有总量限额，加之效率不高的问题一直没有得到较好解决，往往对纷繁复杂的公共事务管理力不从心，不得不采取变通的办法，将一部分职能交由事业单位承担。从历史的进程来看，这种授权、委托的作法虽说是一种过渡性的、临时性的变通措施，但却是我国自建国以来一直客观存在的体制机制问题，与历次机构改革要行"政事分开"的基本原则是相悖的。长久以来，这些承担公共事务管理职能的事业单位形成了一个庞大的体系。如我省市事业单位分类改革，仅市直414家事业单位当中，初步界定为承担公共事务管理职能的就有98家，从业人员达1600余名。这些

承担公共事务管理职能的事业单位，其工作性质与行政机关基本相同，人员编制的管理与其他事业单位有一定差别，短期既难以将其并入机关又不可能完全剥离其行政职能。因此，公务员法规定，对具有公共事务管理职能的事业单位实行参照管理。

二、承担公共事务管理职能的事业单位的主要类型

结合省事业单位机构改革试点情况，按照单位承担的职能，可以将这些承担公共事务管理职能的事业单位分为两大类型。

一是行政执行型。主要是指按照法律、法规授权，承担一定公共事务管理职能，执行某些行政事务的事业单位。这种类型的单位又有以下四种情况：第一种是以事业单位名义设立，但实际承担政府某方面公共事务管理职能的单位，如广播电视局、新闻出版局、旅游局、档案局、畜牧水产局、公用事业局、房地产管理局、环卫管理局、知识产权局等，安全生产监督管理局在上一轮政府机构改革以前也属于此类事业单位。第二种是承担行政机关延伸职能的单位，如防汛抗旱指挥部办公室、农村经营管理局、农民负担监督管理领导小组办公室、扶贫开发领导小组办公室、绿化委员会办公室、农村综合开发办公室、老区建设委员会办公室、重大项目稽查特派员办公室、价格调节基金办公室、精神文明建设指导委员会办公室、党史志办公室、重点工程建设办公室等。第三种是既承担一定公共事务管理职能、又承担某些执法监督职能的单位，如公路管理局、地方海事局、道路运输管理局等。第四种是既承担一定公共事务管理职能、又承担某些公益性和技术性服务职能的单位，如水文水资源勘测局、有色地质勘查局、煤田

地质局、地质矿产勘查开发局、核工业地质局、县（市、区）一级的公路管理局等。

二是执法监督型。是指按照法律、法规授权承担执法监督职能的事业单位。这种类型也可分为两种情况：第一种是按照法律、法规授权承担执法监督职能的单位，如文化市场稽查、无线电管理稽查、国土执法监察、环境监察、劳动保障监察、物价稽查、水政监察、港航局稽查、运政稽查、交通规费稽查、规划监察、房地产监察、卫生监督、物价检查、木材检查、渔政管理、农机安全监理之类的事业机构等。第二种是既承担一定执法监督职能、又承担某些公益性和技术服务职能的单位，如动物防疫检疫监督、水生动物防疫检疫监督、建设工程质量监督之类的事业机构等。

三、承担公共事务管理职能的事业单位的界定

目前，对于"法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位"究竟由谁来界定以及如何界定的问题，各方面的意见还不是很一致，国家也没有出台明确的具体的实施意见和操作办法。贯彻实施公务员法，做好具有公共事务管理职能事业单位的界定工作，还有一些问题值得我们去探讨。

一是界定主体问题，即"由谁来界定"。具体哪些单位属于"法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位"，界定主体应该是各级机构编制部门。之所以说机构编制部门应当是界定主体，有两方面的原因。一方面，这是由机构编制部门的职能分工决定的。作为各级党委、政府的工作部门，机构编制部门的主要职责是机构设置和改革、

职能核定与调整、人员编制及领导职数的核定与调整。各级机构编制部门的"三定"规定对此作出了明确而详细的表述。哪些事业单位可以参照管理,关键是看其是否具有"法律、法规授权的公共事务管理职能"，显然，这属于职能界定畴，理应由机构编制部门负责。此外，在长期履行职责的过程中，机构编制部门在职能界定与调整工作上积累了丰富的经验，掌握了可靠的信息，为做好具有公共事务管理职能事业单位界定工作奠定了一个好的基础。另一方面，这是事业单位机构改革的要求。近几年来，中央编办在全国各地部署开展事业单位机构改革试点工作，取得了良好的成效。在改革试点工作中，机构编制部门对事业单位进行了科学的分类定位，其行政支持类（或称行政管理类）事业单位与"法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位"是基本吻合的。界定工作由机构编制部门承担，就能把实施公务员法的工作与事业单位机构改革结合起来，相互协调，整体推进。

二是界定标准问题，即"凭什么界定"。做好职能界定工作，要把握准两个关键词，一是"法律、法规授权"，主要包括：全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，国务院制定的行政法规，省、自治区、直辖市，较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市)的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，与行政法规有同等法律效力的国务院的决定等法规性文件的授权。二是"公共事务管理职能"，主要是指政府系统行使的行政管理职能和党委系统担负的党的领导机关工作职能。主要包