简述非农业建设占用耕地补偿制度的具体规定

简述非农业建设占用耕地补偿制度的具体规定

为了兼顾建设占用和耕地保护双重任务，我国设立了耕地占一补一，即“耕地占补平衡”制度。耕地占补平衡制度是耕地保护制度的核心制度，自设立以来，经过逐步完善，从规划、计划上严控建设占用耕地规模，最大限度减少建设占用耕地特别是优质耕地，提高了建设占用耕地成本，逐步设立了补充耕地储备和先补后占制度、建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度、耕地占补平衡台账制度、补充耕地项目备案和全程监管制度、耕地占补平衡考核制度，以及异地占补和耕作层表土剥离再利用办法。此次《土地管理法》修改，虽然未对耕地占补平衡制度进行修改，但近年来党中央、国务院对改进占补平衡制度进行了一系列重要部署，在今后的耕地保护工作中，要一以贯之地贯彻和执行。

一、我国耕地占补平衡制度

20世纪80年代，我国在面临经济社会快速发展带来的新增建设用地大幅增长，人地矛盾凸显的同时，土地管理上尚未形成完整的管理体系，由此出现了土地管理城乡分立、部门多头分管等问题。有的省份一年减少一个中等县的耕地面积，有的城镇郊区农民几乎已无地可种，为了遏制耕地急剧减少的势头蔓延，1986年3月，中共中央、国务院颁布了《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号），规定:“城市规划区内的商品菜地，一般不得占用，确需占用

的，必须同时落实新菜地。”该项规定凸显了“占一补一”的理念。

1986年6月，我国颁布了第一部《土地管理法》，正式将土地管理纳入了法制化轨道。1992—1993年，伴随着经济社会改革深化，全国掀起了以“开发区热”“房地产热”形式出现的“圈地炒地热”，再次出现了建设占用大量耕地，闲置土地严重、耕地保有量锐减的境况，面对存在的问题，现有管理制度显现了其局限性，主要表现在农用地转为建设用地缺乏严格的法律限制、对土地违法行为缺乏强有力的法律监督体制和手段、对土地征用缺乏严格的法律限制且比较分散等。一方面是经济社会发展对耕地的刚性占用，另一方面是严峻的耕地保护形势，如何有效解决两难，成为必须要解决的急迫问题。在此背景下，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），要求在“耕地总量动态平衡”基础上，按照提高土地利用率，占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各业用地，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作。首次提出了耕地占补平衡要求。

1998年，为适应新的土地管理要求，第二次修订的《土地管理法》第三十一条规定:“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦

的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”1999年1月起实施的《土地管理法实施条例》对此做了进一步说明。自此，耕地占补平衡制度正式确立。经过多年来对耕地占补平衡制度的完善，我国已经初步建立起一套较为完善的非农业建设占用与补充耕地的制度体系。

（一）建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度

2000年，国土资源部下发《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》（国土资发〔2000〕120号，以下简称120号文），首次提出了建立建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度，并明确了在建设项目补充耕地方案中必须注明补充耕地项目名称、范围和补充耕地的地块位置。《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（国土资发〔2001〕374号，以下简称374号文），进一步对挂钩制度进行了强调。

挂钩制度使建设用地项目与补充耕地项目实现了桥连，是补充耕地制度的基础，具体包括三项内容:一是土地整理复垦开发应以项目形式实施。按照市场要求，遵循项目管理规定，执行项目立项、规划设计、实施和验收有关要求。二是占用耕地的建设项目与补充耕地的项目挂钩。随着“先补后占”政策推进，建设项目资金由先前的一对一转变为逐步向汇集资金做大项目方向发展。三是在用地审查环节，对项目

挂钩制度严格把关。随着备案制度完善，审查内容已简化为对补充耕地项目的确认审查。

（二）耕地占补平衡台账制度

台账制度是督促建设单位履行耕地占补平衡义务的必要手段，是实现按建设项目进行耕地占补平衡考核的基础。2001年下发的374号文规定，自2002年起，国土资源部和省级国土资源主管部门将分别设立国务院和省级人民政府依法批准的农用地转用中耕地占补平衡的登记台账。台账内容包括建设项目和补充耕地项目名称、编号、位置、补充耕地面积、地块图幅号、资金落实及项目进展情况等。

（三）补充耕地储备库制度和先补后占制度

储备库制度是指将区域内所有尚未挂钩使用的补充耕地指标储备起来，具体包括国家级、省级、市级、县（市、区）级四个级别。2000年120号文首次提出了建立建设用地项目补充耕地储备制度，建立国家级、省级、市级、县级不同层次的土地开发整理项目库；2001年374号文对储备库制度进行了强调；2009年，国土资源部下发《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号，以下简称31号文），对不同资金来源补充耕地项目纳入储备库进行了明确规范。另外，先后制定了项目实施管理暂行办法、土地开

发整理若干意见等对储备库管理要求予以明确。