02 第二章 多级财政体制的基本框架(讲义提纲)

第二章多级财政体制的基本框架

在现代经济社会中，与多层级的政府组织结构相对应，国家财政的管理组织形式通常表现为多级财政体制。

第一节政府间的事权与支出范围划分

一、事权与支出范围的划分依据——中央政府与地方政府的财政职能划分

二、事权与支出范围的划分原则

1．全国公共产品应由中央政府出面提供。

2．由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供。

3．对跨地区以及具有“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。

4．调节地区间和居民间的收入分配在很大程度上是中央政府的职责。但在人口不能完全自由流动时，地方政府在这方面可以发挥较大的作用。

表2-1 中央和地方支出责任划分的基本框架

表2-1只是提供了一个有关事权与支出责任划分的基本框架。但在实践当中，由于国情不同，事权与支出责任的划分也各有不同。

表2－2 若干国家中央与地方支出责任的划分

总体而言，支出的大头在地方政府（“支出下流”）。大多数的支出政策是由中央政府制定和规范，省（州）政府监督和指导，省或州以下级次政府具体实施。

三、地方政府间的支出责任分工

除了中央政府与地方政府之间有必要进行支出责任的分工外，由于地方政府本身也是由多级政府组成，因此，政府间支出责任的分工还涉及到地方政府间的分工。

1.在决定某项公共服务由哪一级地方政府具体实施时，应考虑规模效益和受益范围。

2.某些服务若由私营部门来生产和提供，可能会更有效率。我国许多城市正在积极推进市政公用事业市场化进程，形成了城市基础设施和公共服务的多元化投资主体格局。

第二节政府间的税收划分

在由各级政府分别提供受益范围各异的公共产品的过程中，也需要将税收在各级政府之间进行适当划分。

一、税收种类与税收权限

（一）税收种类

以课税对象划分税种是最基本、最常见的一种分类方法，可将税收分为三大类：商品课税、所得课税和财产课税。

（二）税收权限

完整意义上的税收权限应该涵盖四个方面的内容：税收立法权、税法解释权、征收管

理权、税收调整权。

二、税收划分的依据

（一）将各税种的功能与各级政府的职责相结合

（二）注重多级财政间的相互协调

（三）体现税收划分的便利性

（四）使税收划分有利于经济的运行与发展

三、政府间税收权限的划分

1.分散型税权划分模式。其特点是赋予各级立法机构和执行机构很大的税收权限，尤其是地方在税权上的自主性相当大。这一模式的典型代表是美国。

2.适度集中、相对分散型税权划分模式。各种税收权限当中的某一部分归中央，其他部分归于各级地方，一般而言是立法权集中、执行权分散。如：德国、日本。

3.集中型税权划分模式。所谓税收权限集中，主要指基本权限相对集中于中央。如：英国、法国和意大利。

四、政府间具体税种的划分

从市场经济发达国家的分税实践来看，政府间税种划分的基本框架在各国具有很大的相似性。（见表2-3）

表2-3 若干国家中央与地方之间主要税种的划分

第三节政府间的转移支付

一、政府间转移支付的依据

（一）解决纵向财政失衡问题

纵向财政失衡是针对多级财政体制中上下级政府之间财政收支差异状况而言。在各级政府之间既定的支出范围和收入范围得以确定后，当某一级政府财政面临着赤字，而其他级次政府却出现盈余时，就意味着纵向财政失衡问题的存在。

（二）解决横向财政失衡问题

横向的财政失衡主要体现在：（1）富裕地区财政收入充裕，出现财政盈余；而贫困地区则税源狭小，财政状况拮据。（2）富裕地区能够为其居民提供较高水准的公共产品和服务；而贫困地区却难以提供最基本的公共产品和服务。显而易见，横向财政失衡状况的存在和加剧不利于各地区均衡发展和社会共同进步。

发达和落后地区之间通常无法自动形成财政资金转移，因为各地方财政的收支活动都会以本地利益为出发点和归宿点。但中央政府代表着国家的整体利益，有责任运用倾斜性政策，采取转移支付的预算调剂方法，协调各个地区之间的经济发展。

（三）解决公共产品提供过程中的“辖区间外溢”问题

地方公共产品的受益范围很可能会超出地方政府辖区的界限，从而产生公共产品提供过程中的辖区间外溢情况。在效益外溢时，地方政府从本地利益出发，有可能高估提供公共产品的成本，而低估其整体效益，并有可能以无法完全负担成本为理由，减少此类公共产品的提供。在这种情况下，由上级政府给予下级政府一定的财政补助，对具有辖区间效益外溢现象的公共产品的提供进行适当调节，便是一种较为有效的干预方式。

二、政府间转移支付的方式

（一）无条件补助（General Grant）

无条件补助也称一般性补助或收入分享。中央政府对资金的使用方向等不做任何规定，也没有任何附加条件，地方政府有权自主决定补助的使用方向和方式。

（二）有条件补助（Conditional Grant）

有条件补助有时也称专项补助。中央政府指定这些拨款的用途，地方政府必须按指定的用途使用这些资金，专款专用。

1.非配套补助（non-matching grants）。中央政府向地方政府提供一笔固定数额的补助，并指定其具体用途，但不要求地方政府提供配套资金。

2.配套补助。配套补助又称对称补助，是因中央政府对地方财政进行补助时，同时也要求地方拿出相应的配套资金而得名。这里所谓的“配套”，既可以是某一固定数额的资金，也可以是相当于补助金一定比例的资金。

三、政府间转移支付的基本模式

（一）以有条件补助为主的转移支付模式——以美国为代表

美国的财政转移支付制度主要采取三种形式：分类补助；宽范围用途补助；一般目的补助。其中，分类补助是美国财政体制中最早也是最主要的转移支付形式。