行政管理热点问题

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出了“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”的总体目标，要求“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”现在，改革进程已近过半，距离这个总体目标的实现还有7年多的时间。我们通过什么方式来保证这个总体目标的实现，对比需要进行认真思考和系统谋划。当前，行政体制改革面临的热点难点问题，重点推进的具体改革内容，这些都在很大程度上决定着总体目标的实现，本文将简要加以解析。

一、以强化公共服务职能为重心推进政府职能的根本转变

可以说，政府职能转变是改革开放以来历次行政体制改革的第一要务。改革开放以来，我们就在行政管理体制改革中提出了转变政府职能这个目标。多年来我们在这个方面作了很多努力，取得了一些成效。但实际上，政府职能转变还远远没有到位，距离社会主义市场经济的要求还有相当差距。究其原因，其中的重要一条，就是政府特别是地方政府经济职能过强，对微观经济活动参与和干预过多，而对社会管理和公共服务职能关注不够，导致多年来政府职能难以实现真正的转变。

当前和今后一段时间，行政体制改革必须在政府职能转变这个第一要务上实现重点突破，推进政府职能的真正转变。首先，最重要的一项工作，就是继续强化政府的公共服务职能。这是当前和今后政府职能转变的一个重要方向。为此，要尽快明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。2011年，我国人均国内生产总值已经达到5432美元，人民群众对基本公共服务的要求和期待越来越高。《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求各级政府“更加注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。”但是，从政府职能转变的实际情况看，公共服务在政府职能中的主导地位或核心地位还没有完全明确。针对这个问题，我们必须采取切实有效的措施，强化政府的公共服务职能。在具体步骤上，我们可以先以推进基本公共服务均等化为突破口。基本公共服务均等化是政府的基本责任，尽管我们这些年取得了长足进步，但是，从实际情况看，基本公共服务均等化仍然面临很多亟待解决的问题，实现基本公共服务均等化任重道远。当前和今后一段时间，在基本公共服务均等化方面，我们要努力缩小不同地区之间的基本公共服务差距，努力缩小不同群体之间的基本公共服务差距，努力提高农村基本公共服务水平，注重提高基本公共服务的可及性。

与强化公共服务职能密切相关的政府职能转变，就是进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。只有真正把这些分开了，政府才能把“不该管”的彻底不管，把“该管的”真正管好。要做到这一点，除了转变观念、提高认识以外，根本的途径是加强法制建设，以法律为准绳，划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益关联，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。划清了这些权力界限，也就割断了他们之间的利益关联。政府职责明确了，各级政府才能自觉地把不该管的事项转移出去，也才能把更多的精力、物力和财力转移到公共服务上来。

二、以大部制改革为突破口优化政府组织结构

党的十七大以来，我国开始探索实行职能有机统一的大部门体制。但这一改革还远未到位，主要问题是：(1)已经实行大部门体制的部门，内部职能、机构和人员整合不到位，实质变动不大;(2)有的一开始就存在整合不到位现象，如交通运输部整

合了原交通部和国家民航总局，铁道部至今未整合在内，使交通运输领域的大部制改革带有明显的先天不足。类似的情况也不同程度地存在于社会保障等领域。(3)在农业、文化、民族宗教等领域，应该实行大部门体制的，至今尚未实行。(4)大部制改革的一项重要内容，就是减少领导职数。但从已经实施大部制改革的部门看，有的领导职数不仅没有减少，反而还有明显增加。

(5)在推行大部门体制改革中，有的上边未改，下边已动，导致上下不对接，运行机制不顺畅。[1]

针对这些问题，应当按照精简、统一、效能的原则，进一步推进大部制改革。对已经实行大部门体制的，要进行工作流程的优化再造、管理职能的重新分配和内设机构的整合调整，真正做到职能有机统一;在已经推行大部制但尚未整合到位的部门，如交通运输部，要继续推进并整合到位，真正建立起大交通管理体制;在应该实行而尚未实行大部门制的系统，应适时推出大部门体制改革;要按照建设服务型政府的精神和要求，积极探索和推进公共服务领域的大部门体制改革，明确公共服务的职责分工，减少职责交叉;在推进大部制改革中，坚决贯彻中央精神，严格执行政府组织法，严格控制编制和领导职数，不能以“过渡期”为由，突破编制和领导职数限额;在推进大部制的过程中，要注重加强权力监督机制建设，尤其要通过科学的权责划分推进“行政三分制”改革，实现决策权、执行权、监督权科学分离和相互监督、相互制约。不能以大部制为借口，刻意强化部门权力和部门利益。

在地方层面，要积极鼓励和支持各级地方的大部制改革。近几年，一些地方积极探索大部门体制改革，如广东顺德在优化组织结构方面作出了有益探索，将党政机构进行统筹考虑，将原有的41个机构，大规模地整合为16个机构;深圳市积极探索建立职能有机统一、功能定位准确、部门数量精干的大部门体制，政府部门由46个精简为31个，精简幅度达三分之一;珠海市政府工作部门由36个减为27个，精简25%，力度也比较大;阳江市政府工作部门由原来的37个减少为25个，精简30%。[2]今后在地方政府机构改革方面，要鼓励支持各地大胆探索大部制改革，优化地方政府组织结构，提高地方政府行政效率。

三、以事权财权合理匹配为目标改革调整中央和地方关系

在中央与地方关系上，目前的改革主要集中于省直管县改革。今后要以公共服务为重点深化改革，合理确定中央和地方的事权和财权，真正调整好中央与地方关系。

一是继续以公共服务为重点推进省直管县改革。近10年来，党和国家重要文件和领导人重要讲话中，多次出现省直管县改革的内容。特别是近几年，中央批复了8个省37个县进行省直管县改革试点。截至到2010年，我国有20多个省份陆续进行了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。两项合计超过1000个县。[3]这一探索收到了积极成效，为新的行政体制突破和新的区划调整积累了经验。在这个问题上，要特别重视加强省直管县改革的顶层设计和规划，着重研究推行省直管县改革的条件，尽快制定相应的《中央与地方关系法》，真正推进中央和地方关系的调整。

二是以公共服务为重点合理划分中央和地方的事权与财权。目前，中央和各级地方政府的公共服务职责权限还不明确，比如说，我们的中央与地方在核心公共服务支出中还存在错位现象。根据政府间公共服务职责划分的原则和国际经验，社会保障与福利总体上应属于由中央政府提供的全国性公共服务，而我国中央政府支出的比重只占政府总支出的8%;教育和医疗卫生应属由各级政府共同提供的公共服务，其中中央政府支出的比重只分别占政府总支出的8%和3%;而地方各级政府支出则分别占到社会保障补助政府总支出的92%，教育事业政府总支出的92%，卫生事业政府总支出的97%。这种政府间公共服务职责划分，造成“上级请客、下级埋单”现象，使地方政府特别是基层政府不堪重负。再比如，中央政府和地方政府之间的公共服务事权