土地资本化背景下中国特色“以地谋发展”模式论析

土地资本化背景下中国特色“以地谋发展”模式论析土地在中国20世纪90年代中期开始的这一轮经济发展中扮演着非常重要

的角色，地方政府通过经营土地所形成的独特的“以地谋发展”模式有效支撑了城市经济的发展。中国特色的“以地谋发展”模式有其形成的制度基础，在实际运行中有三种运行机制，即土地财政通过城市公共服务设施中介作用影响城市经济增长、土地开发过程中房地产开发投资对城市经济增长的贡献、低成本的工业用地促使产业集聚推动城市经济增长。新时代中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，为实现经济高质量发展，地方政府必须改变“以地谋发展”模式，构建新型土地与经济关系。

标签：中国特色;以地谋发展;土地财政;城市经济增长

改革开放后，中国经济快速发展，经济增长率多年保持两位数以上，已经成为世界第二大经济体、世界第一大出口国。在中国20世纪90年代中期开始的这一轮经济发展中，土地扮演着非常重要的角色。20世纪80年代以来，随着国有土地使用制度改革的深入，国有土地开始从“无偿、无期限、无流动”向“有偿、有期限、有流动”转变，土地作为一种重要的生产要素开始参与社会财富的分配，从传统的生产和生活功能向资本功能扩展。20世纪90年代以来，随着分税制改革和住房制度改革的不断深化，土地价值不断攀升，土地资本属性日益显现。在土地資本化背景下，地方政府通过开发和经营土地，获得了大量的土地收入，形成了独具特色的“以地谋发展”模式，这种模式在各地普遍流行，显著推动了辖区城镇化进程和经济发展。

一、中国特色“以地谋发展”模式形成的制度基础

1.土地使用制度和土地储备制度

中国土地使用实行国有土地有偿使用制度，1978年以来，为了解决外资进入后土地使用问题，深圳等地方政府开始向外国投资者收取场地使用费和合资供地的收益分成，这一实践揭开了土地有偿使用序幕。此后，国有土地有偿使用制度不断改革创新，2002年，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中，增加了国有土地出让的另一种方式——挂牌。至此，国有土地有偿使用的三种方式——出让、租赁和作价出资或者入股，以及出让的四种方式——协议、招标、拍卖、挂牌全部形成，标志着国有土地有偿使用制度的正式确立。国有土地使用制度的改革，为地方政府凭借对国有建设用地的垄断权力积极开发并经营土地奠定了制度保障。

土地储备制度是在土地使用制度改革过程中，为了实现土地资产的保值增值而实行的城市土地先储备、后供应的一种制度安排。有学者将中国土地储备制度的运行机制形象比喻为“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水” ①（卢新海等，2004;陈士银等，2007）。土地储备制度的实施加强了政府对土地一级市场的垄断，地方政府通过土地储备制度将以前的“毛地”出让转变为“熟地”出

让，使土地供应权牢牢掌握在自己手中。这种制度大大增加了地方政府的土地财政收入，地方政府储备的城市建设用地通过“招拍挂”等方式进行出让，把以前由开发商获得的土地增值收益转移到政府手里，提高了土地的交易价值，最大化了地方政府的土地收入。同时，地方政府以土地储备为平台，通过抵押、发行债券等方式，也获得了巨大的土地融资收入。在此，我们将地方政府土地出让收入和融资收入统称为土地财政收入。

2.分税制改革和住房制度改革

1994年，中国开始实施分税制改革，将75%的增值税和全部的消费税归属中央，2002年后又把所得税改为中央和地方共享。分税制改革促使地方政府财政收入权上收而支出权不断下放，这种财权和事权的严重不对称打破了一直以来地方政府的财政收支平衡关系，地方政府为了发展辖区经济，积极寻求新的财政收入源泉，进而导致“逼官征地”（刘守英等，2012;孙秀林等，2013）。在收入来源锐减的前提下，地方政府积极寻求新的额外的预算外收入来“自由支配”，致使土地成为预算外收入来源的主要渠道（中国土地政策改革课题组，2006）。

1998年，国务院明确规定从当年下半年开始全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。住房市场化改革全面激活了中国房地产市场，促使房地产价格不断上涨。中国的房地产价格上涨与土地价格密切相关，不断上涨的房地产价格推动了土地价格持续上升（郑思齐等，2011），促使地方政府在土地开发中获得了大量的土地财政收入。

分税制改革促使地方政府将新的收入来源聚焦于土地收入，住房制度改革所推动的房地产价格上升促使地方政府的土地财政收入不断增加，地方政府在土地开发中所获得的大量土地财政收入是“以地谋发展”模式形成的助推器。

3.以GDP为核心的政绩考核机制

改革开放以来，为了更好地执行以经济建设为中心的路线，中央和地方间逐渐建立了分权契约关系——即委托代理关系（周黎安，2007）。在这种关系下中央政府必然对地方政府进行政绩考核，以此作为地方政府官员晋升的重要标准。20世纪90年代以来，中央政府对地方政府的政绩考核逐渐倾向于以GDP为主，片面追求GDP成为地方政府官员晋升的主要考量标准（张军，2005;周黎安，2007）。20多年来，地方政府在以GDP为核心的政绩考核机制下，为了辖区经济增长，不得不加强园区（开发区、工业园区等）建设，加大土地开发力度。这一方面能够获取巨大的土地财政收入，加强基础设施投资;另一方面以成本价、甚至“零地价”积极开展“土地引资”（张莉等，2011;陶然等，2013）。

在以GDP为目标的政绩考核机制下，地方政府不断加大土地开发力度，以使任期内获得巨大的土地财政收入，为“以地谋发展”模式提供了重要的资金支持。三、中国特色“以地谋发展”模式的运行机制

1.土地财政通过城市公共服务设施的中介作用显著影响城市经济

在土地资本化背景下，地方政府凭借对土地的垄断地位，获得巨大的土地出让收入，成为地方政府最重要的预算外收入，有效弥补了地方政府财政收支缺口。2000—2015年，中国土地出让收入以年均20%以上的速度高速增长，16年共获得土地出让收入31.10万亿元，占地方政府财政收入的比重高达50%以上，土地出让收入已成为地方政府最重要的预算外收入，成为弥补地方政府财政收支缺口的重要源泉（见图2）。同时，地方政府也积极以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台，通过土地抵押和土地担保获得土地融资收入，为城镇化建设融资。截至2015年年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为49.08万公顷，抵押贷款总额达到11.33万亿元，抵押贷款净增1.78万亿元。

从统计数据和已有文献来看，地方政府土地收入的大部分被用于城市公共服务设施投资（蒋省三等，2007;Wu et al.，2015）。首先，从地方政府土地出让收入的支出来看，扣除掉土地拆迁补偿成本后，约60%用于城市公共服务设施建设，2008—2015年，土地出让纯收益中用于城市公共服务设施投资占土地出让纯收益的60.75%。其次，从土地融资收入的支出来看，地方政府以“土地财政”为支撑所搭建的各类融资平台所获得的融资收入也主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设（Tao，2010）。地方政府这种“以小财政撬动大城建”的城镇化融资模式极大地推动了城市基础设施建设，公共服务设施水平的提升能夠提升城市的招商引资环境，促使产业和人口集聚，推动了城市经济增长（见图3，石敏俊等，2017）。②这样，土地财政收入对城市经济增长的传导路径可以总结为：土地财政收入—城市公共服务设施—产业集聚/人口流动—城市经济增长。其中，城市公共服务设施在土地开发影响城市经济增长过程中发挥着中介作用（Fan et al.，2016）。石敏俊等（2017）研究发现，2000—2010年，土地财政收入每增长1个标准单位，将带动城区GDP增长3.09个标准单位，且土地财政收入用于城市公共服务设施建设所导致的产业集聚和人口变动对城市经济增长的间接影响远大于直接影响。

应该看到，土地财政在推动地方经济发展的同时，也给城市经济社会发展带来一定的负面影响，如恶化了国民收入分配，抑制了民间投资;在一定程度上助长了中国经济的虚假繁荣;激发了房地产市场，促使房价不断攀升走高;地方债和金融体系的风险进一步扩大;地方政府把精力过度放在经营土地上，而忽略了转变经济发展方式等。

2.土地开发过程中房地产开发投资对城市经济增长的贡献

房地产开发作为土地二级开发的一种形式，也属于土地开发的范畴，土地开发对城市经济增长的影响也应包含房地产开发投资对其的影响。因此，房地产开发对城市经济的影响，也是地方政府经营土地实施“以地谋发展”的一种形式。从理论上来看，房地产开发对城市经济的影响主要分为两个方面，一是房地产开发投资作为一种投资支出对城市经济增长的影响;二是从投入产出的角度来看，房地产业在国民经济链条中处于中间环节，房地产投资需求能够通过对关联产业的相互作用对城市经济产生影响。