税收分权制之国际比较研究与借鉴

税收分权制之国际比较研究与借鉴

【摘要】税收作为政府公共收入的重要形式，在大多数国家都实行了税权划分。本文比较研究了美、德、法和日的税收分权体制，分析了我国目前税收分权存在的问题，并提出了改进意见和建议。

【关键词】税收分权体制税权划分

税收分权财政管理制度，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。市场经济国家普遍实行税收分权制度，以实现运用财政手段对经济进行宏观调控的目的。

1994年，我国实行了分税制的财政体制改革。财政分税体制的确立，划分了中央和地方财政之间财权和事权的范围，实现了计划经济财政体制向市场经济财政体制的平稳过渡。分税制以后，中央政府的宏观调控能力迅速增强，中央和地方的积极性得到发挥。但是，当时的分税制，并不是真正的财政分权体系，只是一种过渡性的安排，与目标模式有很大距离，是不彻底的渐进式改革。当时的考虑是通过逐步深化改革来解决省以下各级的财力分配问题。近二十年过去了，省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，我国并没有建立起严格意义上的地方税体系。

一、经济发展水平约束下各国税收分权体制比较

1、美国税收分权体制的特点

美国是联邦制国家，政府机构分联邦、州、地方三级。三级机构均有相对独立的税收体系，都拥有独立的税收立法权、管理权和征收权，各州、地方税收的确定不须联邦审核批准，没有统一的类型规范。税种享有方面，与国际上普遍按税种来划分收入不同，美国采取税源分享的形式来划分税收收入，这是一种税收收入分权式的分税制度。联邦政府的主体税种是所得税（包括个人所得税和公司所得税），州政府的主体税种是销售税和货物税，地方政府的主体税是财产税。这使得三级政府各自拥有稳定可靠的收入来源，为履行各自职责、合理进行资源配置奠定了坚实的经济基础，也因此地方政府对中央政府的依赖性较小。美国宪法对各级政府的财权作了具体限制，任何一级政府都不能妨碍其他政府的合法活动，税收制度效率相对较强。

2、德国税收分权体制的特点

与美国一样，德国也是联邦制国家，财政管理实行联邦、州、地方三级分税体制。但德国实行共享税与专享税共存，以共享税为主的分税模式，这在联邦制国家中是个特例。德国政府收入分为联邦专享税、州政府专享税、地方政府专享

税、共享税四大类。共享税收入按一定比例，在联邦、州和地方政府间进行分配，共有三种，即个人所得税、公司所得税及增值税。虽然共享税种类不多，但其收入约占税收总额的75%。专享税收入分属于联邦、州和地方政府，由各级财政独立征收和使用。德国税收的立法权高度集中在联邦政府，共享税和联邦税由联邦立法或联邦有优先立法权。对各州的专享税，联邦仍有优先立法权。在税收征管方面，德国的税务机构并不单独设置，只是财政部的一个下属机构。税收征管权相对集中于州政府一级，联邦政府负责征收很少一部分的专享税，大部分专享税由州政府管理。州政府管理的税收除了一部分联邦专享税外，还包括州政府的专享税和全部共享税。德国共享税为主的财权划分模式，有效保证了各级政府有相对稳定的收入，这对于发挥各自的职能非常重要。

3、法国税收分权体制的特点

法国是单一制国家，政权分为中央、省、市镇三级，实行中央集权的管理体制。税收立法权高度集中于中央，地方政府只享有有限的立法权。在法国，中央税与地方税划分彻底，无共享税。税收收入主要集中在中央，中央税收收入占总收入的比重较大。在税收管理上，中央政府掌握着主要的管理权，地方政府管理权较小，只能在中央立法的范围内对属于本级政府的地方税行使征收权，收入份额较小，地方对中央政府的依赖性较强。但是，法国建立了健全的转移支付制度，注重国家宏观调控过程中的再分配功能，法国地方政府收入中相当大一部分是中央政府的专项补贴，体现了中央政府的宏观调控能力，实现了社会分配的公平效应。

4、日本税收分权体制的特点

日本行政区划分为三级，即中央、都道府县以及市町村，都道府和市町村统称为地方自治体。日本的税收划分为国税和地方税，国税由中央或中央派出的机关直接征收，地方税则由都道府县和市町直接征收。国税中有法人税、所得税、酒税、专卖收入税等，这些税征收面广、数量大；地方税则是一些零星、分散、地区性强的税种。中央税和地方税均由国会统一立法，地方税以《地方税法》的形式加以确定。地方政府根据国会颁布的法律制定属于地方税种的条例。从事权和财权相对统一的角度看，地方税收收入相对不足，需要中央政府实行再支付制度，但对中央政府的依赖性并不高。

通过比较可以看出，受经济、政治、法律以及历史文化等诸多因素的影响，世界各国对税权的划分并不一致，甚至存在着很大的区别。美国实行高度分权模式，法国实行高度集权模式，德国实行相对集权模式，日本实行适度分权模式。但是，不论何种模式，不同国家在税收权利划分上均兼顾中央与地方的利益，注重两者之间的有机结合，互为依存，相辅相成。税收权利是集中还是分散，各有利弊。一般而言，集权的有利之处是能够增强中央政府对经济的宏观调控能力，便于中央政府集中财权对财政资金进行统筹安排；不利之处是可能造成地方政府权限过小，财权与事权不相匹配，限制地方对公共产品与公共服务提供的积极性以及效果。但是，中央政府在税收权利划分上均占据主导地位，尽管在集权、分权上，中央与地方既互为依存、相辅相成，又存在一定的利益冲突和矛盾，但是

集权是中央与地方关系的主流和基本特征，政府间税收立法和税收收入的集权或者分权，都必须保证中央政府在税收权利划分上的主导地位。在税收权利划分上，只有分权形式、分权基础或者程度的差异性，并没有绝对的税收集权或者税收分权，不能把税收权利划分绝对化。税收权利的划分都以经济效率的提高、弥补制度效率的负面影响为前提。从政府事务强度看，税收分权降低了税收的制度效率；从收入角度看，税收分权却提高了经济效率。