中国金融服务消费者保护监管问题研究

中国金融服务消费者保护监管问题研究

大学岭南学院金融系

陆军吴慧林斌彦

摘要对于处于转型过程的中国经济来说，消费者保护已经成为制定政策涉及到的关键领域。在我国，虽然1984年12月成立了中国消费者协会，并且制定了相关的《消费者权益保护法》，然而由于金融产品和服务消费的特殊性，一般的消费者权益保护法难以适用。本文阐述了金融服务消费者保护监管的理论基础以及国外学者的相关研究，通过对发达国家或地区在金融服务消费者保护监管方面的制度安排进行比较分析，论文提出了改善我国金融服务消费者保护监管的政策建议。

随着中国金融业的开放与发展，金融服务产品提供商与消费者之间的纠纷时有发生，如何保护金融服务产品消费者的合法权益，已经成为金融监管当局必须考虑的重要问题。经合组织（OECD）在讨论加强各成员国金融市场合作的专门会议中①，将保护消费者权益列为四个基本目标之一。欧美等发达国家也纷纷把消费者保护列为金融监管的重要目标，并设立了相关的机构来实现这一监管目标。这些消费者保护的容主要涉及到提供充分信息、为客户提供专业咨询、起草贷款合同、收集并合理处理消费者投诉案例.

本文从理论的角度分析说明了消费者保护监管对金融服务业的重要作用，并分析介绍了发达国家或地区在这方面的先进经验。对于中国现阶段的问题，我们也作了详细的分析，并就这些问题提出了具体的解决办法。

一、理论基础与研究回顾

1、消费者的定义。

讨论金融服务消费者的权益保护，首先要对消费者涵进行界定。消费者是指①The workshop is organized by Directorate for Financial, Fiscal and Enterprise Affairs of the OECD.(2002)

为了生活、生产或消费的需要,使用商品或者接受服务的个人或团体。例如，我们到银行去存取款、购买证券、到保险公司购买保险，我们获得的是银行、保险公司的金融产品和他们的服务。这里面有一点要强调的是：作为广大股民，有些人认为是投资者而不是消费者，这主要是看问题的角度不同。从上市公司的角度来说，他们确实是投资者，但从证券公司、注册会计师事务所等中介机构来说，他们需要这些机构提供服务来满足他们的需要，因此从这个角度来说，他们是消费者。

2、对消费者保护进行监管的经济学解释。

通常微观金融组织机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化，这种单个机构的理性行为在无约束的条件下，可能导致单纯市场调节的失效和金融乃至整个经济系统的危机。而对金融服务消费者保护进行监管主要是基于信息不对称的原因。许多金融产品不像一般的商品，它包含了承诺的因素。金融机构承诺到期支付消费者一个合理的报酬，当然这个承诺也存在一定不能履行的风险，这也就决定该金融产品的在价值。只有消费者充分掌握了这些情况，才能在购买金融产品时对其做出正确的评估，从而增强与金融机构讨价还价的能力。一旦消费者缺失了相关信息，他们就可能错误评估所购买的金融产品，因此可能会承受相当大的代价，而对于许多普通消费者来说，损失的可能是他们一生的积蓄，因此政府必须进行消费者保护的监管。

金融服务业市场失灵具体有以下两个重要因素：

一是金融产品的复杂性，包括金融产品的风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等，正确地理解这些容要求消费者对相关专业知识有相当的了解，而这显然是不现实的，这就使得消费者在与金融机构订立合同的过程中处于相当劣势的地位。这就要求政府对金融机构进行监管，保证产品特性的透明化以方便消费者的信息选择，有一个合理的价格竞争机制以及有效地进行资源配置。同时很多具有专业背景知识的金融咨询人员也应运而生，如何保证他们切实从客户利益角度出发，也成为金融监管的一项重要容。

二是金融机构的复杂性，金融机构的结构、规模等等相当复杂，使得消费者无确评估相应金融产品提供者的风险，也不能在不同的金融产品提供者之间进行

比较。消费者需要了解为他们服务的金融机构的承诺的支付是否到期会足额偿付。对金融系统的偿付能力，公众存在较强的预期。过往经验表明，一旦这种预期不被满足，政府通常会成为最终支付人。这就使得金融机构存在一定道德风险，监管机构纠正这种风险，削弱金融机构的垄断能力也能够提高对消费者保护的力度。

公平分配信息也要求对进行金融服务的消费者保护监管。从宏观层面上来讲，透明度规则意味着正确发布信息以及公平对待所有市场参与者，这方面强调监督金融中介机构提供清晰可信的广告信息。从微观层面上来讲，要求金融机构与消费者之间不存在歧视。监管机构更加依赖信息披露以及市场力量作为金融机构必须遵守的纪律机制。信息化手段的运用有利于提高消费者同金融机构讨价还价的能力。

另外，金融机构的负外部性使得金融机构的破产倒闭通过信用链传染而形成金融危机，任何一家金融机构出了问题，都会成为整个金融业发展的最短的一块木板，进而风险将波及整个金融业。严重的将会动摇消费者对整个金融体系的信心，造成金融恐慌。从这个意义上讲，金融监督对保护消费者的根本利益至关重要。

金融监管往往要考虑各种监管目标，加强对消费者保护的监管不仅有利于完善我国现有的金融体制，促进经济发展，而且对于增强消费者对我国金融体系的信心有很大的帮助。

3、国外学者的研究回顾

对于消费者保护监管这个领域，国学者及研究机构较少涉足，已经有的一些研究性的文章也主要是针对国外金融服务监管体系进行介绍进而提醒监管当局对这个问题引起重视（敬伟、周仲飞，2002）。金泽（2004）较细致地从法律角度阐述了中国银行业消费者保护存在的问题并提出了解决对策，但未涉及到金融服务业消费者保护的经济学基础以及相关的监管理念。

国外的学者及研究机构较多从理论层面上对消费者保护监管进行分析，Nieto（2000）的研究报告表明，对消费者和投资者保护是金融监管的一项重要目标，对消费者进行保护可以通过减少金融服务使用者逆向选择的机会来解决信

息不对称问题，监管机构必须强调信息披露，防止金融中介机构滥用市场力量，而这种市场力量主要是利用规模经济的优势以低成本提供金融服务而获得的。

在有关金融监管体制设计方面，国外主要有三种理论模式：机构型监管、功能型监管和目标型监管。而其中目标型监管更加突出强调了消费者保护这一监管目标。Taylor(1995)和Goodhart(1998)分别提出了基于金融监管目标来设计监管体制的思想。他们认为，只有在监管责任明确的前提下，才能讨论监管责任的有效性和透明度；只有监管机构明确各自的监管目标，才有可能产生明确的部控制重点，避免各监管目标之间的冲突。

Taylor又进一步提出了“双峰式”（twin peaks）金融监管模式的设想。虽然金融监管有很多目标，但主要的目标有两个：一是针对系统性风险进行审慎性监管，以维护金融机构稳健经营和金融体系的稳定，防止发生系统性金融危机；二是针对金融机构的机会主义行为进行合规监管，防止发生欺诈行为，保护消费者的合法利益。

Taylor建议成立一个独立的针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”和一个独立的针对金融机构机会主义行为进行合规监管的“消费者保护委员会”。在他看来，清晰区别银行业、证券业和保险业传统的机构型监管制度已经不再是最

好的监管体制。金融

机构之间差异的缩

小、以及大型金融企

业和金融集团的出

现，要求金融监管能

够从更广泛的视角

看问题。“双峰式”监管体制可以避免监管职能在不同监管部门之间的重叠。

4、适度保护金融服务产品消费者的权益

根据加入WTO的承诺，我国2006年将全面开放金融业。大量国外金融机构以及金融产品的涌入，又对我国金融监管以及消费者权益保护工作提出了更高的要求。很多我们从未接触过的新的金融产品和技术，在监管框架里尚未能体现出