丽江市旅游业发展的制约因素分析

丽江市旅游业发展的制约因素分析

（作者：陈丰指导老师：丽江市旅游局副局长聂天宇）

摘要：国内外旅游业的持续发展给云南省和丽江市旅游的发展提供了良好的大环境。当前丽江市旅游业正面临着整体转型时期，要使丽江旅游业可持续发展，必须找准丽江旅游发展过程中存在的瓶颈。本文试图通过分析丽江市旅游业发展的制约因素，进而提出解决对策，实现丽江市旅游业持续健康发展。

关键词：丽江市旅游业；制约因素；对策

1.导言

自20世纪90年代以来，旅游业已经发展成为世界上最大的产业。随着各国经济的发展，人们的闲暇时间逐渐增多，教育及其他社会经济因素的有力促进，今后旅游者规模和需求将不断壮大，从而决定了世界旅游业发展的光明前景。据世界旅游组织（WTO）的预测，世界旅游业在未来20年将以8-10%的速度增长，2020年将达到大约16亿人次。国际旅游业的这种持续发展态势，尤其是远东及太平洋地区旅游的崛起，使得丽江市旅游业区位优势凸显。另据世界旅游理事会预测，2020年中国将成为世界最大的旅游目的地。届时，国内旅游、出入境旅游将全面发展，整个中国旅游市场将呈现出供需两旺的繁荣局面。国内外旅游持续、全面发展的态势将给云南省和丽江市旅游业发展提供良好的发展背景。

丽江市旅游业自上个世纪90年代起步以来，经过十几年的跨越式发展，目前已进入一个成熟和稳定的发展阶段，但其发展的潜在能量却远远没有充分释放。当前，丽江市旅游业正面临着整体转型时期，即在旅游发展规模上，实现从“政府主导型”向“政府引导调控市场主导型”转变；在旅游增长方式上，实现从“规模数量型”向“质量效益型”转变；在旅游开发建设上，实现从“粗放型”向“集约型”转变；在旅游客源结构上，实现从“中低档游客”为主向“中高档游客”为主转变；在旅游产品结构上，实现从“观光型”旅游向“综合型”旅游转变；在旅游管理方式上，实现从以“行政手段”为主向“依法治旅”转变。

但现在，丽江市旅游业发展尚存在诸多制约因素，旅游市场散、乱的现象仍然存在。一些问题的实质得不到归纳剖析，这些客观上存在的瓶颈影响了丽江旅游业顺利转型的进程，制约了丽江市旅游业健康持续发展。因此，找准丽江市旅游业发展过程中的瓶颈，对制约因素进行诊断分析，并提出解决这些问题的战略对策，这关系到丽江市打造“文化旅游名市，国际精品旅游胜地，大香格里拉生态旅游示范区和中心城市”目标的实现，关系到丽江市旅游业发展的顺利进行。

2.丽江市旅游业发展的制约因素分析

2.1法制及管理体制的相对滞后

2.1.1旅游执法监督体系的滞后

我国目前尚未形成相互联系、比较协调，相对独立的旅游法体系。究其原因，是由于旅游产业的综合性，早在上个世纪80年代我国立法委就开始对旅游法的起草工作，但由于旅游业处于其他产业的交集中，涉及各个行业的方方面面，其他行业已有的法律，又多处涉及旅游业，因此旅游业的法制管理一直以其他行业法律作为参照。作为一个旅游大国，没有一部《旅游法》，不仅难以适应旅游现状，更难以适应建设世界旅游强国的需要。旅游法是调整旅游活动领域中各种社会关系的各种法律规范的总称。一部完整的旅游法有利于地方制定适应本区域发展的旅游管理条例，可以以其作为权威参照。现在无法可依的状态，容易导致地方旅游管理规范制定上的麻木性，在旅游发展中没有一个正确的引导方向。

2005年8月1日起施行的《云南省旅游条例》已经基本不适应转型时期丽江市旅游业发展的需要。《云南省旅游条例》的制定主要是立足于整个云南省旅游业的发展，是对整个云南省旅游资源保护与开发、旅游经营规范、权利与义务关系等方面的引导规范，是从宏观层面的指引规范性条例。而丽江旅游业近几年已经朝着个性化、休闲化旅游发展，逐渐形成了自己的发展思路和特色，因此该条例在转型时期丽江旅游业的发展很难起到指引的作用。

丽江地方法规的不健全。丽江旅游业发展迅速，作为旅游大市尚没有自己的地方旅游法规，难以对发展中存在的具体问题进行处理、规范。丽江市人大应尽快颁布实施《丽江市旅游管理办法》。

2.1.2旅游管理体制改革相对滞后

旅游管理体制上，尚存在着权限界定不清，管理上缺乏权威性的现象。旅游行政执行机构和各旅游景区管理委员会在权力设置上属于平级单位。虽然这样的权利机构设置有利于各景区更好的管理本景区的经营业务，但没有一个明确的领导核心，在协调整个丽江市旅游发展过程中，容易造成各自为政，造成权责划分上的不明确，在执行具体的旅游发展任务时，各管委会认为利于的自己则执行，不利于自己的则放弃执行，最后造成执行发展任务的不畅。

另外，旅游景区在管理上从属混乱，无统一领导，权责上不明确，多头管理。目前，丽江市的旅游景区归属部门混乱，具体上管理机构有旅游局、各景区管委会、建设局、林业局、环保局、民政局、宗教局等部门。管理者的立场不同，实施的指令自然会有分歧，使得景区无法适从。风景名胜、文物、森林资源名义上归国家所有，但因涉及各方利益，各个市单位部门都能出面操作。以玉龙雪山近期的几个旅游规划方案为例。玉龙雪山为国家重点风景名胜区、国家5A级旅游景区、省级自然保护区，这些荣誉的背后意味着它的管理从属于国家建设局、林业局两个部门。在近期的玉龙雪山景区规划中，两个部门都对景区进行了规划方案的设计，花费了近百万资金。两个不同规划方案的出台固然有利于景区的规划开发，但由于规划方案的不同，使得玉龙雪山管委会在实施方案时，无所适从，造成景区改革的搁浅，规划费用的巨大浪费。

丽江大部分景区本身也存在经营机制改革的滞后性。因景区所有权与管理权、经营权的界定不清，导致景区经营者在开发景区时，过分注重在经营年限内获得即时的利益，在景区长远规划上较少考虑景区的可持续性发展，较少从提高员工的服务和管理者的素质上来提高景区的服务质量，办事效率和经营效率得不到提高，从而导致景区的恶性价格竞争，导致景区整体服务质量下降。

2.2旅游通达路径少，可进入性不高

旅游交通是为旅游者由客源地到旅游目的地的往返，以及旅游目的地各处旅游活动而提供的交通设施及服务。旅游交通的便利程度，不仅是开发旅游资源和建设旅游地的必要条件，而且也是衡量旅游业发达程度的重要指标。保继刚、楚义芳将旅游交通分为三个层次，即第一层次外部交通，是从旅游客源地到旅游地所依据的中心城市的交通；第二层次为旅游中心城市到风景区的交通；第三层次为风景区的内部交通。丽江市旅游资源类型丰富，结构合理，但由于地处西南边陲，交通上的不便捷性，成为其发展的重大制约因素。

2.2.1丽江旅游外部交通的制约因素

当前，丽江仅有航空和公路两种对外运输方式，与外部交通，尤其是省外交通联系单一。航空运输方面。丽江机场于1995年6月9日通航，现已开通丽江至昆明、北京、广州、上海等14条航线，本来预计于2015年达到80万每年游客的吞吐量，但于2004年就已经突破这个指标，在全国机场排41位，超过6个省会机场。目前，游客的数量仍在迅速增长，丽江机场的原有基础设施和规模，很难满足增长中的游客吞吐量，造成航空运力严重不足。另外，丽江机场与国内外大市场的直航还未能实现，交通成本和时间成本仍然很高，极大限