论构建海关大监管体系框架内的稽查制度建设

（二）按照建立现代海关制度的要求，明确了创新监管机制的中心环节是海关风险管理。目前海关工作面临的严密监管与高效运作的矛盾依然没变，海关防控两大风险的形势依然严峻，基于上述背景，现代海关制度“二战规划”提出以建立风险管理机制为中心环节，全面、协调地推进海关各项改革与建设。与此相对应的，海关大监管体系提出风险管理是中心环节的思路，就是要求构建海关大监管机制过程中必须强化风险管理意识，运用风险管理的基本理论和方法技术，整合优化资源，改进和创新海关管理模式、运作机制、作业流程。这既是对建立健全风险管理体制机制的实践思考，也是对建立现代海关制度二战发展战略的现实转化。
综上可以看出，构建海关大监管体系是从海关改革业务和发展的实践出发，着力解决海关监管体制机制中的弊端和深层次矛盾，具有较强的创新性、针对性和系统性，各部门应当按照构建海关大监管体系要求，从本部门业务发展现状出发，从理念、职能、机制、资源、环境等方面进行制度建设，开拓与海关大监管体系相适应的部门工作新局面。以下笔者结合目前海关稽查制度发展现状，借鉴构建海关大监管体系的任务目标要求，谈谈如何建立与海关大监管体系相适应的海关稽查制度。
（四）部门协调配合机制不完善，影响了包括企业稽查等海关后续管理效能的提升
目前无论是稽查系统内部还是稽查部门与相关职能部门之间，都存在着“分锅吃饭”的现象。首先，在稽查系统内部，各兄弟海关的稽查部门较为独立，较少有业务上的交流与合作，信息也缺少共享。一旦某海关发现了带有全国性的行业问题时，由于信息和行动不够及时，企业的防范和应对措施做在前面，会给稽查工作带来较大的难度。其次，由于稽查部门与风险、企管、监管、缉私、审单等部门间联系配合机制尚未有效建立，以及部分配合机制执行不到位等因素的存在，海关无法形成后续监管整体联动，由此造成的一个突出问题是后续管理链条脱节，导致了后续监管上重复监管以及监管中自行掌握、自行处理的情况出现。第三，是风险管理框架下的稽查工作模式尚未健全，各部门间的企业监管信息共享平台尚未建立，导致企管、风险、加贸等系统关于前期企业评估信息无法有效作用于稽查作业。反之，稽查人员在实施稽查过程中了解到的加工贸易、风险评估等具有重要意义的基础数据也往往仅停留在稽查阶段，其价值并不能有效反馈在现场和业务职能等相关监管体系中，典型的体现是《稽查结论》等企业稽查结果的运用较为局限，没有对风险管理、通关监管、打击走私等业务发挥充分的参考辅助作用，最终制约了海关后续管理效能的提升。
（一）构建海关大监管体系的目标是实现有效监管。目前海关监管由三条战线组成，由于三条战线存在监管单元不一致，且自成体系，职责交叉重叠，导致了监管战线过长，管理范围宽泛，而实际监管不到位或重复监管的状况。究其现象的本质在于各部门基于本位主义和部门利益的影响，未就如何建立海关大监管机制形成一致的思想认识并确立统一的价值导向，因此提出有效监管是构建海关大监管体系的目标，明确了工作目标导向、统一了认识，切除了多年来海关业务改革中各部门各自为政、分兵突进的思想根源，做到各部门的改革均以是否能实现有效监管作为改革工作成功的衡量标准，将海关的监管效能和作用真正发挥出来。
1．监管对象的分类：首先，按照企业年度进出口额，将海关监管对象分为大型企业（以AA类企业为主）和非大型企业两部分；其次，按照贸易方式，将非大型企业分为纯一般贸易企业、纯加贸企业、纯减免税企业、兼营多种贸易方式的企业（简称兼营企业）。即所有进出口企业分为：大型企业、纯一般贸易企业、纯加贸企业、纯减免税企业、兼营企业。
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论构建海关大监管体系框架内的稽查制度建设 2010-07-21 发布： ???? 论构建海关大监管体系框架内的稽查制度建设
厦门海关 王瑞加 庄智铉
（四）基于目前海关监督管理机制的弊端，明确了根本要求是形成整体效能。目前海关监管机制上，采取的以直属海关为单元，条块分割、分兵把守的层级监管模式，与纵向到底、横向到边的高度信息化的业务运行机制不够协调；不仅各海关之间协调互动困难，在各关内部的业务环节，也因为分权和制约而相互牵扯；同时直属海关内设机构庞大臃肿，与总署相关部门的职责重叠交叉，业务职能管理链条被人为拉长，很大程度上影响了海关管理高效运作，并在制约着有效监管的落实。因此，形成整体效能就是在管理机制上立足于海关管理的高效运行，在各层级、各领域建立起规范有序、运作顺畅、监督有效的工作运行机制，完善海关决策指挥、组织协调、督办落实、考核评估、监督检查、责任追究等管理制度，着力形成环环相扣、完整有效的内部管理链条。
2．在对企业进行合理分类的基础上，应依据各监管部门的职责和监管手段优势进行合理分工，尽可能避免职责交叉重叠。具体如下：
(1)一线监管部门承担对纯一般贸易企业和兼营企业的一般贸易业务的实际监管职责。主要理由：从海关税收角度看，海关税收绝对多数集中于一般贸易业务，且一般贸易货物流动性强，离开一线现场就难以控制，加上一般贸易企业中纯贸易型企业变化快，难以实施后续监管，因此一线现场应重点对一般贸易业务实施实际监管，主要方式仍沿用现行海关一线监管方式。一线监管对于价格、归类等现场难以核实的内容，由于一线现场时间和空间有限，可交由后续监管的企业稽查部门继续实施一般贸易稽查，实现“前后呼应”。
二、目前海关稽查工作存在的突出问题
（一）传统稽查理念难以适应新形势、新任务的要求
当前海关稽查工作面临着要求更高、难度更大、任务更重的严峻挑战。根据《现代海关制度第二步发展战略规划》的目标，到2010年，企业守法率要达到95%，企业稽查的年度整体覆盖企业率要达到5%，企业稽查的年度业务覆盖面要达到15%，企业稽查的有效率要达到20%，面对上述的繁重任务，很多我们原来熟悉的工作方法已经不能适应形势的需要，这就要求海关稽查工作必须有较强的规划性、计划性和统筹性，既要适应短期要求在重点领域、重点任务上强化稽查工作手段，切实履行稽查工作各项任务，又必须在长期目标实现上抓好制度设计、职能转化以及综合配套等工作。围绕上述稽查目标任务的变化，如何从根本上改变我们“注重查发企业问题”为主的传统稽查观念，真正树立起在实现“四个并重”的基础上促进企业规范的工作目标，为稽查制度创新提出了新课题。目前，适应新稽查职责与领域的相应具体、规范以及成体系的一系列制度、操作方法等尚未形成，这就要求我们解放思想，拓宽思路，找准定位，在工作创新的基础上，不断创新企业稽查工作机制，努力从工作机制的层面逐步确立起与新要求相适应的制度体系，从制度上对传统的单纯查税的工作机制作一个必要的切割，从制度上保证我们的工作符合海关大监管体系的职能要求。
（二）企业稽查职能定位不明确，尚未发挥在后续监管中核心力量的作用
企业稽查除承担查发问题、规范管理等职能之外，按照目前总署对企业稽查工作的职能定位表述，还应该是“海关监管的重要组成部分”，是以企业为监管单元，在后续监管环节发挥核心作用的重要力量。但实际工作中，由于口岸通关监管一线基本承担100%的对货物和企业监管职责，对“第二条战线”没有明确具体的监管职责和任务划分，职责不清，目标不明，致使企业稽查的管理对象泛化和虚化，实际上难以真正承担起所谓的“监管”职责，也不能充分发挥作为海关监管的“第二条战线”的职能作用。目前实践中企业稽查的主要工作还是查发企业问题，为缉私部门打私提供支持和服务，或为现场通关监管排除风险疑点。企业稽查作为“监管”和“打私”的辅助力量的被动局面并未得到根本扭转。
?[内容提要] 本文通过阐述构建海关大监管体系的思路和实现方式，结合当前海关稽查制度建设中存在的问题，就如何在构建大监管体系框架内推动海关稽查制度建设进行思考，提出了具体建议。
?[关 键 词] 大监管 稽查制度 建设
一、对构建海关大监管体系思路和实现方式的认识
总署党组对海关大监管体系总体思路的提出，不仅明确了建立健全海关监督管理体制的具体方向，还比较系统地描述了海关大监管体系的主要特征，笔者就总署提出海关大监管体系的思路和实现方式，谈谈以下粗浅认识：
三、构建与大监管体系相适应的海关稽查制度
结合海关稽查制度发展现状，围绕海关大监管体系构建的总体思路，笔者认为目前海关稽查制度应从监管理念创新，管理资源整合，稽查工作机制完善等方面进行整体制度设计，切实发挥企业稽查在海关后续监管中的核心作用。
（一）树立稽查监管理念，使稽查监管、一线监管和其他后续监管形成合力
目前海关监管状况是一线监管和包括企业稽查在内的其他后续监管部门面对着不同的监管单元，即海关稽查以企业为监管对象，一线监管则以货物为主，加贸企业则主要以合同为主要监管重点，没有做到“错位管理”和“前后呼应”，造成了监管资源重复和浪费。因此，按照构建海关大监管体系的总体工作目标要求，企业稽查必须主动融入构建过程中，以强化实际监管为指导，转变以往企业稽查脱离海关业务一线的状况，树立稽查监管理念，切实强化与一线和其他后续监管部门的联系，合理界定监管对象和范围，主动承担起实际监管职责。基于上述思路，笔者认为企业稽查、一线监管和其他后续监管均应该以企业为监管单元，以全程监管为目标，将上述监管链条合并为一条监管线，实现监管无盲区。在确立统一监管单元基础上，必须对监管对象按照性质特点进行合理分类，并ห้องสมุดไป่ตู้合海关两个监管链条各自职能优势进行分类监管。具体如下：
（三）包括企业稽查等后续管理部门职责交叉重叠，影响了海关执法的规范性和统一性
由于改革没有以统一的价值导向进行整体推进，海关的业务改革往往条线单兵突进，后续完善缓慢，影响了改革的整体效果。在改革进程中，各职能业务部门大多专注于自身的管理方式和应用系统的价值实现，客观上往往忽略了部门间相互作用，且各部门职责分工不同、工作节奏不同，目标也不一样。因此各部门在追求自身效能最大化中间接地削弱了海关后续监管效能。例如，加贸部门“流程再造”的一个主要变化，就是突出加贸核查手段的运用，通过对加贸企业实施下厂核查实现加贸部门的后续监管职能。由于加贸企业占企业稽查后续监管企业总量的一半以上，加之与企业稽查在手段、方法和执法效果上基本类似，导致多头下厂、重复稽查核查，造成海关执法资源的浪费，有时还存在执法矛盾和冲突，严重影响海关稽查执法的严肃性和权威性。