论构建海关大监管体系框架内的稽查制度建设

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论构建海关大监管体系框架内的稽查制度建设 2010-07-21 发布： ???? 论构建海关大监管体系框架内的稽查制度建设
厦门海关 王瑞加 庄智铉

?[内容提要] 本文通过阐述构建海关大监管体系的思路和实现方式，结合当前海关稽查制度建设中存在的问题，就如何在构建大监管体系框架内推动海关稽查制度建设进行思考，提出了具体建议。
?[关 键 词] 大监管 稽查制度 建设

一、对构建海关大监管体系思路和实现方式的认识
总署党组对海关大监管体系总体思路的提出，不仅明确了建立健全海关监督管理体制的具体方向，还比较系统地描述了海关大监管体系的主要特征，笔者就总署提出海关大监管体系的思路和实现方式，谈谈以下粗浅认识：
（一）构建海关大监管体系的目标是实现有效监管。目前海关监管由三条战线组成，由于三条战线存在监管单元不一致，且自成体系，职责交叉重叠，导致了监管战线过长，管理范围宽泛，而实际监管不到位或重复监管的状况。究其现象的本质在于各部门基于本位主义和部门利益的影响，未就如何建立海关大监管机制形成一致的思想认识并确立统一的价值导向，因此提出有效监管是构建海关大监管体系的目标，明确了工作目标导向、统一了认识，切除了多年来海关业务改革中各部门各自为政、分兵突进的思想根源，做到各部门的改革均以是否能实现有效监管作为改革工作成功的衡量标准，将海关的监管效能和作用真正发挥出来。
（二）按照建立现代海关制度的要求，明确了创新监管机制的中心环节是海关风险管理。目前海关工作面临的严密监管与高效运作的矛盾依然没变，海关防控两大风险的形势依然严峻，基于上述背景，现代海关制度“二战规划”提出以建立风险管理机制为中心环节，全面、协调地推进海关各项改革与建设。与此相对应的，海关大监管体系提出风险管理是中心环节的思路，就是要求构建海关大监管机制过程中必须强化风险管理意识，运用风险管理的基本理论和方法技术，整合优化资源，改进和创新海关管理模式、运作机制、作业流程。这既是对建立健全风险管理体制机制的实践思考，也是对建立现代海关制度二战发展战略的现实转化。
（三）围绕整合管理资源的要求，明确了基本模式是综合监管。当前海关的一些业务改革，往往条线单兵突进，后续完善缓慢，影响了改革的整体效果；海关监管各自为战，信息资源难以共享，发现的问题

自行掌握、自行处置，相关部门无从知晓，致使信息成为孤岛；一线监管和后续管理未能实现有效联动、后续管理资源分散未能形成合力，制约了监管效能的发挥。因此，构建海关大监管体系必须理顺三级事权，明确职能定位，发挥一线监管、后续管理、打击走私等各方面力量的作用，加强与外部的沟通协作，实现各部门、各单位协调配合、有效监控。明确监管模式为综合监管，将改革的抓手定位为整合管理资源，通过明确职责、理顺职能、创新机制，让各个部门、各个环节共同参与到构建海关大监管体系中，实现权责相当、错位管理、效能叠加的监管模式。
（四）基于目前海关监督管理机制的弊端，明确了根本要求是形成整体效能。目前海关监管机制上，采取的以直属海关为单元，条块分割、分兵把守的层级监管模式，与纵向到底、横向到边的高度信息化的业务运行机制不够协调；不仅各海关之间协调互动困难，在各关内部的业务环节，也因为分权和制约而相互牵扯；同时直属海关内设机构庞大臃肿，与总署相关部门的职责重叠交叉，业务职能管理链条被人为拉长，很大程度上影响了海关管理高效运作，并在制约着有效监管的落实。因此，形成整体效能就是在管理机制上立足于海关管理的高效运行，在各层级、各领域建立起规范有序、运作顺畅、监督有效的工作运行机制，完善海关决策指挥、组织协调、督办落实、考核评估、监督检查、责任追究等管理制度，着力形成环环相扣、完整有效的内部管理链条。
综上可以看出，构建海关大监管体系是从海关改革业务和发展的实践出发，着力解决海关监管体制机制中的弊端和深层次矛盾，具有较强的创新性、针对性和系统性，各部门应当按照构建海关大监管体系要求，从本部门业务发展现状出发，从理念、职能、机制、资源、环境等方面进行制度建设，开拓与海关大监管体系相适应的部门工作新局面。以下笔者结合目前海关稽查制度发展现状，借鉴构建海关大监管体系的任务目标要求，谈谈如何建立与海关大监管体系相适应的海关稽查制度。
二、目前海关稽查工作存在的突出问题
（一）传统稽查理念难以适应新形势、新任务的要求
当前海关稽查工作面临着要求更高、难度更大、任务更重的严峻挑战。根据《现代海关制度第二步发展战略规划》的目标，到2010年，企业守法率要达到95%，企业稽查的年度整体覆盖企业率要达到5%，企业稽查的年度业务覆盖面要达到15%，企业稽查的有效率要达到20%，面对上述的繁重任务，很多我们原来熟悉的工作方法已经不能适

应形势的需要，这就要求海关稽查工作必须有较强的规划性、计划性和统筹性，既要适应短期要求在重点领域、重点任务上强化稽查工作手段，切实履行稽查工作各项任务，又必须在长期目标实现上抓好制度设计、职能转化以及综合配套等工作。围绕上述稽查目标任务的变化，如何从根本上改变我们“注重查发企业问题”为主的传统稽查观念，真正树立起在实现“四个并重”的基础上促进企业规范的工作目标，为稽查制度创新提出了新课题。目前，适应新稽查职责与领域的相应具体、规范以及成体系的一系列制度、操作方法等尚未形成，这就要求我们解放思想，拓宽思路，找准定位，在工作创新的基础上，不断创新企业稽查工作机制，努力从工作机制的层面逐步确立起与新要求相适应的制度体系，从制度上对传统的单纯查税的工作机制作一个必要的切割，从制度上保证我们的工作符合海关大监管体系的职能要求。
（二）企业稽查职能定位不明确，尚未发挥在后续监管中核心力量的作用
企业稽查除承担查发问题、规范管理等职能之外，按照目前总署对企业稽查工作的职能定位表述，还应该是“海关监管的重要组成部分”，是以企业为监管单元，在后续监管环节发挥核心作用的重要力量。但实际工作中，由于口岸通关监管一线基本承担100%的对货物和企业监管职责，对“第二条战线”没有明确具体的监管职责和任务划分，职责不清，目标不明，致使企业稽查的管理对象泛化和虚化，实际上难以真正承担起所谓的“监管”职责，也不能充分发挥作为海关监管的“第二条战线”的职能作用。目前实践中企业稽查的主要工作还是查发企业问题，为缉私部门打私提供支持和服务，或为现场通关监管排除风险疑点。企业稽查作为“监管”和“打私”的辅助力量的被动局面并未得到根本扭转。
（三）包括企业稽查等后续管理部门职责交叉重叠，影响了海关执法的规范性和统一性
由于改革没有以统一的价值导向进行整体推进，海关的业务改革往往条线单兵突进，后续完善缓慢，影响了改革的整体效果。在改革进程中，各职能业务部门大多专注于自身的管理方式和应用系统的价值实现，客观上往往忽略了部门间相互作用，且各部门职责分工不同、工作节奏不同，目标也不一样。因此各部门在追求自身效能最大化中间接地削弱了海关后续监管效能。例如，加贸部门“流程再造”的一个主要变化，就是突出加贸核查手段的运用，通过对加贸企业实施下厂核查实现加贸部门的后续监管职能。由于加贸企业占企业稽查后续监管企业总量

的一半以上，加之与企业稽查在手段、方法和执法效果上基本类似，导致多头下厂、重复稽查核查，造成海关执法资源的浪费，有时还存在执法矛盾和冲突，严重影响海关稽查执法的严肃性和权威性。
（四）部门协调配合机制不完善，影响了包括企业稽查等海关后续管理效能的提升
目前无论是稽查系统内部还是稽查部门与相关职能部门之间，都存在着“分锅吃饭”的现象。首先，在稽查系统内部，各兄弟海关的稽查部门较为独立，较少有业务上的交流与合作，信息也缺少共享。一旦某海关发现了带有全国性的行业问题时，由于信息和行动不够及时，企业的防范和应对措施做在前面，会给稽查工作带来较大的难度。其次，由于稽查部门与风险、企管、监管、缉私、审单等部门间联系配合机制尚未有效建立，以及部分配合机制执行不到位等因素的存在，海关无法形成后续监管整体联动，由此造成的一个突出问题是后续管理链条脱节，导致了后续监管上重复监管以及监管中自行掌握、自行处理的情况出现。第三，是风险管理框架下的稽查工作模式尚未健全，各部门间的企业监管信息共享平台尚未建立，导致企管、风险、加贸等系统关于前期企业评估信息无法有效作用于稽查作业。反之，稽查人员在实施稽查过程中了解到的加工贸易、风险评估等具有重要意义的基础数据也往往仅停留在稽查阶段，其价值并不能有效反馈在现场和业务职能等相关监管体系中，典型的体现是《稽查结论》等企业稽查结果的运用较为局限，没有对风险管理、通关监管、打击走私等业务发挥充分的参考辅助作用，最终制约了海关后续管理效能的提升。
（五）稽查机构设置以及人力资源配置不合理，难以发挥企业稽查的战斗力
目前海关系统的稽查机构设置为上下不对称管理模式，总署稽查司为5处1室，直属海关视情划分为2-3个处，隶属海关和办事处设置1 个科室。倒金字塔型的组织管理机构，使基层稽查部门“一对多”。以厦门关为例，隶属关办后续管理科除要完成企业稽查任务外，还承担着大量的风险分析、企业管理、减免税货物核查以及其他核查工作等多项职能，而科室人员仅为3-10人不等，以专职稽查人员来确定，关区大部分的隶属关办仅有企业稽查人员2-3人，业务量较大的隶属关办如海沧办、高崎办、泉州海关、石狮海关等，根本不能适应新时期的稽查任务，同时还承担着一定的执法风险。平时只能疲于应付，由此造成了关区稽查力量分散，难以形成合力，直属关和隶属关稽查素质和能力差别大，稽查效率、效果不均衡等客观现象

，并导致关区稽查工作存在一定的执法风险。
三、构建与大监管体系相适应的海关稽查制度
结合海关稽查制度发展现状，围绕海关大监管体系构建的总体思路，笔者认为目前海关稽查制度应从监管理念创新，管理资源整合，稽查工作机制完善等方面进行整体制度设计，切实发挥企业稽查在海关后续监管中的核心作用。
（一）树立稽查监管理念，使稽查监管、一线监管和其他后续监管形成合力
目前海关监管状况是一线监管和包括企业稽查在内的其他后续监管部门面对着不同的监管单元，即海关稽查以企业为监管对象，一线监管则以货物为主，加贸企业则主要以合同为主要监管重点，没有做到“错位管理”和“前后呼应”，造成了监管资源重复和浪费。因此，按照构建海关大监管体系的总体工作目标要求，企业稽查必须主动融入构建过程中，以强化实际监管为指导，转变以往企业稽查脱离海关业务一线的状况，树立稽查监管理念，切实强化与一线和其他后续监管部门的联系，合理界定监管对象和范围，主动承担起实际监管职责。基于上述思路，笔者认为企业稽查、一线监管和其他后续监管均应该以企业为监管单元，以全程监管为目标，将上述监管链条合并为一条监管线，实现监管无盲区。在确立统一监管单元基础上，必须对监管对象按照性质特点进行合理分类，并结合海关两个监管链条各自职能优势进行分类监管。具体如下：
1．监管对象的分类：首先，按照企业年度进出口额，将海关监管对象分为大型企业（以AA类企业为主）和非大型企业两部分；其次，按照贸易方式，将非大型企业分为纯一般贸易企业、纯加贸企业、纯减免税企业、兼营多种贸易方式的企业（简称兼营企业）。即所有进出口企业分为：大型企业、纯一般贸易企业、纯加贸企业、纯减免税企业、兼营企业。
2．在对企业进行合理分类的基础上，应依据各监管部门的职责和监管手段优势进行合理分工，尽可能避免职责交叉重叠。具体如下：
(1)一线监管部门承担对纯一般贸易企业和兼营企业的一般贸易业务的实际监管职责。主要理由：从海关税收角度看，海关税收绝对多数集中于一般贸易业务，且一般贸易货物流动性强，离开一线现场就难以控制，加上一般贸易企业中纯贸易型企业变化快，难以实施后续监管，因此一线现场应重点对一般贸易业务实施实际监管，主要方式仍沿用现行海关一线监管方式。一线监管对于价格、归类等现场难以核实的内容，由于一线现场时间和空间有限，可交由后续监管的企业稽查部门继续实施一般

贸易稽查，实现“前后呼应”。
(2)企业稽查主要承担对大型企业的实际监管任务。主要理由：按照“管得住、通得快”的要求，由于大型企业内部管理相对规范、诚信守法程度较高，这类企业适合海关实施后续“集中监管”，而稽查部门一直是以企业为单元开展工作，运用现代审计和企业管理手段，深入企业内部实施监管，可以实现对企业动态化监管。对大型企业的监管职责和实现方式为，一线监管现场除了单证监管外，不进行实际监管，而是将实际监管工作全部转移到后续，改由企业稽查承担对大型企业的监管任务，可以采取的方式为：一是适时审验，即承担以前一线监管部门所实施的实际监管职责，根据风险管理部门或一线监管部门提供的风险点，适时进入企业实地，开展查验、审单、审价等工作。二是实地稽查，即根据在风险管理分析和企管部门日常监管基础上，有计划地对大型企业开展稽查，主要采取验证稽查，即准入式稽查和监控式稽查方式。
(3)加贸部门承担对纯加贸企业和兼营企业中的保税业务的实际监管任务。主要理由：加贸部门是保税业务归口管理的职能部门，专业性强，同时由于《保税核查办法》的出台也增强了加贸部门对加贸企业实施保税核查的指导性和规范性。
??? 在上述的企业分类和监管部门分工基础上，由风险管理部门统一根据风险点所涉及的企业类别或贸易方式，分配实际监管任务，分别将风险点提交给相关归属部门处置，其中涉及兼营企业的风险点，还可通过部门之间的加强协作或联合行动加以解决。通过上述分工，各部门基本涵盖了所有进出口业务，避免了职责交叉、监管资源浪费，并实现了监管无盲区。
（二）以资源整合为抓手，协调推进海关稽查管理资源整合
笔者认为大监管体系的提出，主要是要通过资源整合和优化配置，确保各个监管部门和监管战线相互融合、互为补充，从而进一步形成实际监管到位的格局，资源整合是该举措的重要手段，对企业稽查制度的改革有着重要的指导意义。基于目前海关稽查机构设置和人力资源配置的现状，笔者认为稽查管理资源整合可以按照如下思路进行：首先，机构整合方面，按照“选查分离”的要求。由于风险部门和稽查部门分属指挥和执行两个层次，在总署层面设置可将风险管理部门划归决策指挥部门，稽查部门负责风险指令的执行和反馈；直属关则沿用机构设置和运行机制不变；适应分工细化和职能明晰的科学管理理念要求，建议将目前后续管理科（或稽查科）职能进行分离，成立专门的稽查管理科、风险管理科和企业

管理科，分别负责稽查实施、风险管理和企业管理工作，一方面解决隶属关办后续管理科多头对上，疲于应付的现状，另一方面则有利于实现统一指挥，协调运作的工作机制，形成后续管理合力。其次，在人力资源配置方面，应结合关区业务特点、企业类型分布以及明确海关稽查职责定位的要求，对稽查人力资源进行合理配置。以黄埔关为例，目前该关稽查人员共150余人，稽查处人员仅为20余人，11个专司稽查工作的稽查科共计120余人，各稽查科人员从10人-15人不等，近年来其稽查绩效排名在系统内一直靠前，取得了较好的成绩。其稽查力量分布平均主要理由是：一是便于统一指挥和有效执行。强化稽查处职能作用，稽查处主要开展稽查绩效评估、任务分配下达和重大案件的统一指挥协调等，稽查科主要负责稽查实施；二是力量分布平均，战斗力强，从而形成较好的稽查绩效。由于各关隶属关办业务特点和企业分布各具特色，各隶属关办对辖区内企业情况掌握全面，稽查工作针对性强，故效果明显。
（三）创新稽查工作机制，提升稽查监管效能
适应构建大监管体系的要求，海关稽查应找准稽查定位、转变职能，创新稽查工作机制，在加强对企业的动态监管、实际监管等方面有所作为，当前应对如下工作有具体考虑：
1．协调稽查与核查等后续监管手段，实施稽核联动机制。稽查工作应与海关各种核查工作进行合理分工、协同配合，有效运作，实现综合监管效能最大化。当前，要加强与各监管部门的信息沟通，结合各自业务分工统筹稽查下厂管理，要控制下厂频率，要注重及时通报下厂检查结果并予以互认。建议可以考虑开发下厂备案审批管理系统，在统一平台上进行下厂信息的录入、备案、审批以及检查汇总，实现稽查、核查等手段统一管理、规范审批、成果共享等，切实解决“多头下厂”问题带来的弊端。要进一步强化与关税核查与加贸核查等核查手段的职责分工和配合协助，明确各自的监管重点和任务，减少重复监管，实现优势互补。建议可实施稽核联动工作机制，明确各种贸易方式的归口管理单位，和交叉管理的分工协作范围，采取日常核查、稽查、稽核联动三种方式并存互补，合理确定三种方式的实施规模结构，以提高实际监管效能。
2．围绕规范企业进出口行为的稽查工作目的，强化企业稽查对企业动态监管，实现从源头上防范海关监管风险。要不断完善对AA类企业、红名单企业、便利通关企业及其他管理健全的诚信企业的守法便利管理机制，更好地实现“管得住、通得快”的效能目标。稽查工作

要进一步推进监控式稽查工作机制的建立，主要从企业内控状况、经营管理状况、诚信守法状况等方面，加强对企业实施定期监控和不定期的稽查。在适应大监管体系要求下，要科学合理采用“适时审验”和“实地稽查”这两种方式实施实际监管，做到“一个集中”和“两个结合”。“一个集中”就是将对大型企业所有涉及到“查”的职责集中于企业稽查部门，避免产生新的多头下厂局面。“两个结合”，一是点面结合，即适时审查口岸一线移交的风险点，而实地全面稽查企业全部风险内容；二是机动与计划结合，即有对风险点的机动核查，又有对完成稽查长期管理目标的计划性全面稽查。
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庄智铉 厦门海关稽查处稽查三科副科长）
??????? 责任编辑：公维贵

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