我国公益信托的现状及发展

浅议我国公益信托的现状及发展
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浅议公益信托在我国的规范发展
摘要：公益信托作为公益事业发展的一种辅助手段，在西方发达国家运用得相当成熟，而在我国的发展尚处于起步阶段。

在我国公益慈善事业发展过程中暴露出种种问题的背景下，发展公益信托意义重大。

本文分析了公益信托在我国的发展现状以及遇到的瓶颈，探讨如何完善相关制度建设、发挥自身优势等来促进公益信托的发展，使之在公益事业的发展中发挥举足轻重的作用。

关键词：公益信托，公益信托监察人
一、公益信托概述
公益信托，在西方也称慈善信托，是指出于公共利益的目的，为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。

公益信托利用信托制度参与公益事务，是社会资源参与公益事业的重要途径之一，我国2001 年颁布的《信托法》在第六章用十五条的篇幅对公益信托做了专门规定，鼓励利用公益信托制度大力发展我国的公益事业。

根据《信托法》及《信托投资公司管理办法》中对于公益信托的定义，它涉及救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生、环境保护等社会公益事业。

相对于一般意义上的信托来说，公益信托具有信托目的的公共性以及受益人不确定等特点，具有一定的特殊性。

二、公益信托发展的必要性和意义
目前我国公益慈善事业主要依靠基金会等慈善组织。

据调查，我国基金会已超过1000家，基金总规模达100亿元人民币。

但近年来发生的“诈捐门”、“郭美美”等事件暴露出我国慈善事业捐助制度的不完善，基金会等慈善组织弊病丛生。

（一）缺乏有效监管和内部控制
对于红十字会等慈善组织的监管不到位，缺乏明确的监管人、监管责任以及有效的法律约束。

对基金会运作缺乏监管容易造成善款挪作他用，妨碍了社会公共利益的实现。

另一方面，慈善组织内部缺乏有效的善款监察人。

如果设立了有
效的善款监察人，及时通知捐助人善款到位情况，提醒其兑现承诺，并及时登记实际捐款额，将其公之于众，“诈捐门”事件就会减少很多。

（二）运作信息不透明
慈善组织的运作信息不透明历来饱受诟病。

有的是由于善款使用账目烦琐，披露困难，有的是由于在善款流动中有人利用权力中饱私囊，有的是由于自身不愿接受社会大众的监督……每一位捐款人都有权利了解自己所捐善款的去向以及捐助效果的实现。

暗箱操作只会让人心生疑虑，打击捐款人捐助的热情以及对慈善组织的信任。

最终导致慈善事业停滞不前的恶果。

（三）运作效率低下
首先基金会组织运营成本高，国内基金会工作人员工资福利和行政办公支出等管理费约占10%，国际上基金会管理费的通行标准为6.5%。

另外，我国众多基金会作为行政单位的附属物，常常成为单位安排职工家属、亲戚的地方，致使基金会的工作人员素质不高，工作效率较低。

另一方面，由于缺乏金融投资人才，导致基金会不能充分利用现有资金进行稳健投资，资金很难增值。

相反公益信托具有基金会所不可比拟的优越性。

使得公益信托有望在未来的发展中占据主导地位。

（一）公益信托具有灵活性、主动性和持久性。

公益信托可以根据委托人自己的意愿自主设立，也可以通过受托机构设计信托产品，向委托人进行推介，使更多人参与到公益慈善事业中来。

同时公益信托可以无限期存续，当受托人不具有管理公益信托财产的能力时，可以依法置换受托机构，不影响公益信托的存续。

（二）公益信托运营成本低。

公益信托不属于法人，自身没有常设机构，又由于是公益目的，受托人仅收取少量的管理费，通常每年向受托人支付公益信托财产总额的1%甚至更低的管理费，无需支付其他额外成本。

（三）公益信托有利于公益财产的保值增值且透明度高。

受托机构具有专业理财能力，能保证公益信托财产的安全和增值。

同时公益信托透明度高，有利于对公益财产的多方位监管。

委托人、受托人、监察人的共同参与，改变了基金会模式下自管自用的弊端，使受托人的行为得到有效监督。

在暴露出基金会等组织的诸多弊病后，公益事业发展受到了阻碍。

公益信托的发展是一种新模式，很大程度上能够弥补基金会的不足，其具有的优势必将会
给公益事业的发展带来春天。

三、我国公益信托发展的现状及瓶颈
近年来我国公益信托逐步发展。

2001年颁布并实施的《信托法》明确表明国家鼓励发展信托，在《信托公司管理办法中》也明确过的了信托公司可以根据法律法规开展公益信托活动，从而为信托公司开办信托业务提供了法律基础。

在汶川地震、玉树地震等自然灾害下，不少信托公司积极探索运用公益信托制度为灾区贡献一份力量。

据不完全统计，2010 年我国社会慈善捐赠总额达700 亿元，彩票发行筹集的公益金达489亿元，两项相加，2010 年捐赠款物与彩票公益金合计为1189 亿元，这已初具规模。

但是，对筹集到的公益资金的管理，较少采用公益信托制度，目前已成功发行的公益信托项目屈指可数，而得到公益信托审批及设置监察人的信托计划更是凤毛麟角。

公益信托具有基金会无可比拟的优势，为什么在我国的发展却是如此滞缓呢？归根结底，有以下原因使公益信托的发展遇到了困境：
（一）我国公益信托起步晚，社会认可度低
较于西方发达国家，我国公益信托起步较晚，并且公益信托属于“舶来品”，社会民众对公益信托不甚了解，公益信托计划也未有普遍的宣传和推广，因此尚需要一段时间让社会认可它。

（二）我国公益信托的立法制度存在缺陷
1、公益信托的设立。

第一，公益信托的设立需要“有关公益事业管理机构批准”的规定，容易造成行政审批效率的低下。

我国《信托法》并未明确规定公益事业管理机构的范围，当某个公益信托涉及多个信托目的时，必须经过多个主管机关的许可方可设立；若涉及的公共利益范围相当广泛难以区分时，各个主管机关的审批界限无法明确划清，可能出现各部门相互推诿的现象，给公益信托的设立申请设置了很大的障碍。

第二，信托法配套实施细则的缺失，没有对由谁提出申请、具体的审批程序、应提交的文件、审批标准、审批的时间限制等进行明文规定，令行政主管部门在审批时无据可依，自由量裁权被无限放大。

2、公益信托监察人的规定不明确
公益信托监察人代表公益信托不特定的受益人监督公益信托项目运行，保证有效实现公益信托目的。

但是如何选用合适的监察人,督促信托监察人勤勉尽职,对信托监察人不履行职责或者不当履行职责时应承担的责任和救济途径未进行明确规定。

如何建立一套体系完备的监督体制,如进一步明确信托监察人对相关报告不予认可时的法律后果,包括对公益信托的法律后果、对受托人的法律后果,诉讼费用和诉讼结果的承担等都有待进一步明文规定。

3、公益信托相关税制缺位。

公益信托的设立是为了实现公益目的，是对政府公共服务职能的辅助，政府应鼓励其发展并给予一定的税收优惠。

但国家相关的鼓励措施尤其是税收优惠措施并未出台，影响了委托人设立公益信托的积极性；信托税制中重复征税的问题使得公益信托活动的实际税负相对较重，高额税负显然也是制约我国公益信托发展的重大不利因素。

（三）公益信托面临着大量具有社会公益职能的半官方机构和民间团体的业务竞争。

我国的慈善事业发展经历了由政府主导到民间逐步参与的一个过程。

自建国以来设立了很多带有浓重官方色彩的慈善机构,它们肩负着向社会和政府募集资金,帮助特定弱势群体的任务。

经过一段时间的发展,这一类型的机构无论是在公众认可度、人际资源还是媒体宣传等方面都掌握着绝对的优势,初出茅庐的公益信托根本无法与之抗衡,更别说取而代之。

四、促进我国公益信托发展的建议
（一）构建科学合理的公益信托法律规范体系
1、由法律规定唯一确定的公益事业管理部门为公益信托设立的批准机关。

实践中，西安信托“5·12抗震救灾公益信托计划”和百瑞信托“郑州慈善（四川灾区及贫困地区教育援助）公益信托计划”都是由民政部门批准的，而且《基金会管理条例》中也规定国家民政部和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。

确定唯一的公益事业管理部门就避免了系统庞杂，解决了公益信托报批无门的困惑。

2、完善监察人制度
作为受托人的监督者，监察人的任职资格必须有准入限制，可以参照《非银行金融机构行政许可事项实施办法》的规定，要求监察人必须具有良好的财务状况、资信状况，与受托人不存在关联关系或利益关系。

明确规定监察人的权力和义务，对监察人未依法履行其职责，未能及时发现受托人的违法违规行为或与受托人恶意串通，给受益人利益造成损害的，监察人应与受托人承担连带赔偿责任。

3、建立公益信托的税收优惠制度
建议中国银监会加强与国家税务机关的沟通与协调，对于经民政部等公益事业主管部门批准认可的公益信托项目，参照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的规定，对作为信托委托人的捐赠自然人、法人等给予相同的税收减免优惠，在公益信托管理运用信托财产期间，发生的营业税、所得税、印花税、增值税等制定特别的税收减免政策，以有效降低公益信托运用的费用，鼓励公众参与公益事业的积极性。

（二）全面开展公益信托的宣传和营销活动
信托要靠政府支持、社会宣传，才能形成全社会良好的发展环境。

信托作为金融领域的四大支柱之一，应当结合媒体大力宣传公益信托理念，消除公众对公益信托的陌生感，开发潜在的捐赠者，引导人们逐渐认识、使用公益信托；政府也应该积极推广公益信托，形成全社会的互助共济意识，集合民间、非政府组织等各方面力量，并使之纳入法律保护的轨道上，完成国家公益大业。

（三）加强自身业务建设，突出专业优势
公益信托以其自身的灵活性、低成本、专业性等特点，在信托财产管理和投资能力上有着普通慈善机构不可比拟的优势。

公益信托可以开发极具特色的信托产品，丰富慈善剩余信托产品，使得投资者既可以获得信托收益，又可以为公益事业做出贡献。

信托公司在资产管理方面的优势在此刻便得到充分发挥。

（四）加强与各慈善团体的业务合作，实现优势互补
把基金会与信托模式有机地结合起来，可以通过基金会和信托公司合作开展业务的方式，取二者之长、避二者之短，解决信托公司开办公益信托知名度低、善款来源少和基金会缺乏资金管理能力的矛盾。

如果尝试将基金会的财产委托给信托公司管理，由信托公司发挥专业优势，实现善款的保值、增值，不仅可以保护受益人的最大化利益，还可以促进慈善事业的健康持续发展。

五、结语
公益信托在我国的发展，为我国各类慈善机构改善自身经营状况,专注领域内的慈善工作无疑会提供很多的帮助。

公益信托充分实现了市场经济与慈善制度的有机结合,能够在财产保值增值的基础上为慈善事业贡献自身的力量。

随着制度和公益信托业发展状况的不断改进,公益信托在不久的将来,一定会为我国的慈善事业发挥出不可替代的作用。

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