公共服务设施产权界定辨析

公共服务设施（公建配套）产权辨析

一、公建配套的概念和分类

(一)概念：

目前，我国立法未对公建配套的含义进行明确界定。原建

设部《城市居住区规划设计规范》中称之为“居住区公共服

务设施”，各省市的地方性法规及规章中，多表述为“居住区

配建设施”或“居住区公共服务设施配套建设”。一般而言，

公建配套是指开发商按照国家及地方有关居住区的设计标

准规划设计，在住宅区土地范围内与商品住宅配套修建的

各种公用建筑和公用服务设施。包括配套基础设施和配套

公共建筑。配套基础设施是指住宅区内的道路、燃气、供

水、排水（污水）、环卫、绿化、电力、通信、有线电视网

络等设施；配套公共建筑是指教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区（办公）服务、市政公用和行

政管理及其它设施。新建住宅区遵循公建配套设施与新住

宅统一规划、统一设施、统一建设、统一交付的原则。

(二)分类：

对于公建配套的分类，根据分类的标准不同而有所不同：

1)按照使用性质的不同，可分为：指教育、医疗卫生、文

化体育、商业服务、金融邮电、社区（办公）服务、市政公用和行政管理及其它设施

2)按盈利与否可分为非营业性公建配套、营业性公建配套

和社会公益性公建配套。

a)非营业性公建配套，是指不以盈利为目的、在住宅

区内配套的公建配套设施，其建设成本不列入住宅

区商品房建设成本，权属归住宅区内全体业主所有。

开发和经营企业不得销售，也不得以任何方式处置

其使用权；

b)营业性公建配套，是指适宜进行市场化运作，在住

宅区内配置的公建配套设施，其建设成本不列入住

宅区商品房建设成本。按照“谁投资、谁所有、谁受

益”的原则，其权属归投资者所有，但交付使用后必

须纳入住宅区统一的物业管理，任何单位不得擅自

改变其规划用途；

c)社会公益性公建配套设施，是指政府统一建设的或

住宅区开发建设单位附带建设的公益性公建配套设

施，权属归政府所有。由开发建设单位附带建设，

建成后移交给政府制定部门。

二、我国公建配套产权归属不明及其引发的问题

目前，由于我国关于公建配套房地产的归属的法律规定不明确，业主与房地产开发企业之间关于配套公建产权归属的民事纠纷时有发生，甚至有的业主大会或业主委员会因公建配套房地产被登记在开发商或其他人名下侵害了全体业主共有权为由，对登记机构提起行政诉讼。

公建配套房屋的权利归属问题主要有如下规定。《物权法》第73条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”。第74条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”。《物业管理条例》第27条规定：“业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分”。《上海市住宅物业管理规定》第39条规定物业管理区域内的下列配套设施设备归业主共有：“(一)物业管理用房；(二)门卫房、电话间、监控

室、垃圾箱房、共用地面架空层、共用走廊；(三)物业管理区域内按规划配建的非机动车车库；(四)物业管理区域内的共有绿化、道路、场地；(五)建设单位以房屋销售合同或者其他书面形式承诺归全体业主所有的物业；(六)其他依法归业主共有的设施设备”。

由上述规定可见，上海市的地方性法规对属于业主共有的情形进行了明确的列举，为减少和解决因公建配套房地产的归属纠纷提供了具有可操作性的法律依据。但总体来讲，全国范围内，仍无全国性的基本法律对该问题作明确规定，因此引发诸多纠纷。

产权规则是市场经济一切游戏规则的基础。公建配套的产权不明，实际上已经导致了一系列问题。如业主的权益受到侵害和挤压，一些房地产商或物业管理公司随意使用、出租配套公建设施；物业公司将绿地改为停车位后出售出租等。有的纠纷甚至演化为暴力事件，或出现聚众闹事、群体上访等，影响了和谐社会的构建。

另外，产权不明也使得产权激励机制无法发挥作用，导致公建配套利用率不高。比如说目前不少小区普遍存在的会所问题，由于法律对其产权界定不明确，业主与开发商争夺控制权，开发商不敢投入，业主经营则既没有经济实力，也缺少管理经营的经验，

争宋争去的结果是会所不能好好经营，造成社会资源的浪费。

从数量上看，上述因产权归属不明引发的民事纠纷居多。但近几年，因此引发的房地产登记行政诉讼案件也逐渐多了起来。这类行政诉讼案件，多由业主委员会作为原告。不过案件多因被诉房地产登记行政行为作出时，原告业主委员会并未成立，不具备诉讼主体资格：或者因登记行为早已发生，原告提起行政诉讼超出法定起诉等原因被裁定驳回起诉。笔者认为，此类案件之所以多以裁定驳回原告起诉为结案方式，是因为在诉讼标的物公建配套房地产的归属未经民事诉讼等途径确认之前，被诉房地产登记这类行政行为是否侵害原告的权益很难由行政审判庭作出裁决，从而引导原告通过民事诉讼等其他途径解决纠纷。

三、判断公建配套产权归属的基本规则

只有制定合法有效的产权归属规则，才能对—亡述问题起到定纷止争的作用。在现有的法律框架内，笔者认为，判断公建配套产权归属的基本规则有如下几个。

(一)法有明确规定为首要原则

该原则为“依法治国”的应有之意。依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府；要求

每个公民从事任何活动，都要依法而行，没有法律规定的

要遵循习惯或善良风俗等民事法律原则。基于社会公共利