保障房空间布局中的问题及解决途径_以南京市为例

〔文章编号〕1002－2031（2012）03－0049－05

保障房空间布局中的问题及解决途径

———以南京市为例

杨红平宋伟轩

〔摘要〕城市保障性住房问题不仅是一个经济问题，更是一个重大的社会问题。以往对城市保障性住房的探讨多集

中在供给制度、资金来源、准入条件等方面，而对保障性住房空间布局是否合理，以及由此可能引发的社会问题则重视不够。在对南京城市保障性住房空间分布调查分析的基础上，提出由于南京保障性住房普遍成片建设在城市远郊区，将可能导致出现低收入阶层向上流动受阻、

社会阶层隔离与排斥加剧、贫困文化再生产和社会风险加剧等一系列社会问题。因此建议各级政府出台相应法律法规，合理规范城市保障性住房的空间分布格局，推行不同阶层混合居住模式，以此降低社会转型期的社会风险与转型成本。

〔关键词〕保障性住房；空间布局；社会问题；混合居住；南京〔中图分类号〕D632．1

〔文献标识码〕A

〔作者简介〕杨红平（1982—），男，四川南充人，江苏省城市规划设计研究院城市规划师，硕士；宋伟轩（1981—），男，吉林敦化人，江苏省社会科学院社会学研究所助理研究员，博士。

〔基金项目〕国家社会科学基金项目（10CSH028）。〔收稿日期〕2011－10－09〔修回日期〕2011－12－06

一研究背景

住房和城乡建设部数据显示，

2010年全国建设保障性住房和各类棚户区改造住房580万套，完成投资4700亿元，为2011年以前历年保障性住房建设投资力度最大的一年。南京是江苏省省会，现代都市化特征显著，在中国城市社会经济发展进程中具有较强的代表性。南京市2002年以来共规划54处经济适用房项目，总用地面积达到1280公顷。南

京市2004年提出“三房”（中低价商品房、经济适用住房和廉租住房）占年房地产市场供应量的25%的

目标。至2008年底，南京累计竣工保障性住房建筑

面积810万平方米，计8．8万套住宅。近年来，南京

每年均以20万－30万平方米的速度进行危旧房改造；2008－2009年，南京拆迁量继续加大，全市300万平方米危旧房全部被拆除。继2009年拆迁高峰结束后，由于安置房建设跟不上拆迁速度，很多被拆迁的低收入住房困难群体只能租房过渡，保障性住房欠账突出。2010年，为化解保障房供需矛盾，南京在城北、城东南、城西南三个方向，新规划了9万套保障性住房，总建筑面积约为1000万平方米，预计2012年以前建成。

以往学者关于保障性住房的研究焦点往往集中在供给规模上，而对保障性住房的空间分布特征关注不够。本文认为，保障性住房的供应规模只涉及

总第200期

城市问题2012年第3期

住有所居的基本目标，而保障性住房的社会职能不应局限在提供生活庇护所的层次上，更重要的是能够在解决基本居住条件的前提下降低低收入群体的生活成本，让他们有更多的资源和能力获得新的发展机会，降低社会失范与社会风险出现的可能性。因此，保障性住房在城市中的空间布局是否合理、交通设施是否便捷、周边配套服务是否完备等问题同样需要认真研究。

二南京市保障性住房空间分布的特征

1．选址偏僻

虽然南京市保障性住房在数量供给上逐年增加，但是在空间布局格局上，南京市的保障性住房几乎被全部安排在远郊区。在城市公共轨道交通发展还不成熟的时候，低收入群体住在远郊区，医疗、就业、教育、探亲、购物等都极不方便。例如，南京市已建和规划经济适用房项目虽多达54处，却全部散落在南京远郊绕城公路附近，距离城市中心较远，最近的恒盛家园距离新街口也有近10公里，最远的峨嵋小区、玉带小区、龙潭小区，与市中心的直线距离更是远达20－30公里，公交通勤时间均超过1个小时。而且，南京市的经济适用房，一般处在城市边缘的荒凉地带，如山坡下、洼地上、铁路旁等地，地理位置十分恶劣。这些地区一般均缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，使居民的生活极为不便，而且高昂的交通成本（时间成本、经济成本）扼杀了低收入居民的就业机会，增加了低收入群体的生活成本［1］。

南京城市居住空间结构中普遍存在的状况是：高档居住区同时享有较为优越的景观资源和靠近地铁站点或其他城市公共配套设施，形成所谓“负福利”，即越富有、越不需要福利性社会公共资源的人群获得的福利性社会公共资源越多；越贫困、越需要社会福利的人群实际获得的份额却越少［2］。换言之，直接依赖公共交通的居民集中的地方往往是公共交通相对薄弱的地区（城乡结合部），而并不需要依赖公共交通的居民却又集中在公共交通配置较高的地区（城市中心地区），从而造成了严重的社会空间错位。低收入群体生活居住地区在城市外围，而就业机会最高的地区往往是城市的中心区，这就有可能出现损害低收入群体改善经济状况的局面。

2．社区规模过大

由于偏远的保障性住房多位于城市与乡村的结合部，土地市场价格便宜又容易集中规划，因此多数保障性住房项目规模较大。南京市近年来的保障性住房建设思路发生了以下转变：倾向于建设“大型城市住宅区”，即针对以往保障性住房生活配套不便的问题，改变“拆迁安置房”建设模式为建设“大型城市住宅区”模式，希望以此实现交通、就业、居住、服务的统筹和谐。2010年，南京市投入300亿元开工建设了6个“大型城市住宅区”，总用地面积5．6平方公里，总建筑规模约1000万平方米，平均每个住宅区建筑面积达到200万－300万平方米，俨然一个小城镇。

政府期望改善低收入群体生活条件的初衷是毋庸置疑的，但是需要警惕的是，单一性质的保障性住房建设面积过大，容易形成类似西方城市中的“贫民窟”问题，导致社会矛盾及治安隐患突出。二战结束后的最初十多年里，美国、英国等国家的城市都集中建设了专供中低收入家庭居住的社区。高密度、高强度的开发看上去节约了成本，在相对较短的时间内提供了更多数量的公共住房，但结果却是社会隔离更加凸显，社会问题非但未能得到缓解，反而变本加厉。若干年后这些地区都成为了“问题社区”，有的更在20年左右的时间后就被强制拆除。可见，南京市保障性住房采取“大型城市住宅区”的建设模式，是否能够达到政府期许的社会效果，仍是未知之数，需要全面地权衡和进一步的讨论。

三南京市保障性住房空间结构的社会学分析

1．空间布局不合理将使阶层代内与代际向上的社会流动受阻

防止贫困阶层长期停留在发展的边缘，让各阶层公民享受平等的权利、机会与福利，是政府的重要职责。然而，目前城市中将大批低收入群体聚集在城市边缘地区的做法，将导致弱势群体的生活成本增加、就业机会减少，进而将加剧社会分配上贫者愈贫、富者愈富的马太效应，城市贫困人群有可能继续沉沦在“下层社会”而无法向上流动。

城市保障性住房空间布局的不合理，不仅将造成代内的流动障碍，还将对贫困阶层的子女教育产生不利影响，导致代际流动不畅。一个社会能够公平地向处于较低社会地位的成员持续提供向上流动