深圳_村改居_社区建设模式_罗艺

特区实践与理论PRACTICE AND THEORY OF SEZS社区建设和社会管理体制创新是社会主义和谐社会建设的重要内容。

中央和地方各级政府对社会管理体制创新、加快民生社会建设高度重视，社区建设作为社会建设的基本途径，将为推动社会管理体制改革提供重要的支撑。

在城市化和基层政权建设的双重推动下，我国的社区建设形成了以政府为主导的基本模式。

本文以深圳的社区建设为例，探讨当前社区建设存在的问题和政府主导的社区建设模式对社区发展的影响。

一、深圳社区建设的现状与存在问题深圳在城市化进程中，形成了一种比较特殊的社区类型———“村改居”社区。

从形式上看，尽管“村改居”社区已经具备了和城市社区相同或相似的特征，但“村改居”社区并不是一个严格的学术概念。

深圳的“村改居”社区，是在城市化的过程中，通过变农村户口为城市户口，村委会改为社区居委会，农村土地由集体和个人所有转为国家所有的方式所形成的社区。

在我国城市化背景下，“村改居”社区建设是一项涉及基层组织建设、集体土地处置、集体资产处理、集体房产和村民住宅处理、村民农转非、市政设施建设和管理、社会保障及群团组织关系理顺等问题的系统工程。

（一）社区建设概况从2004年开始，深圳市委、市政府召开全市社区建设工作会议，明确提出设立与居委会分离的社区工作站，实行“居站分设”体制。

此后，深圳市正式拉开了新一轮社区管理体制改革的帷幕。

改革的一项重要内容，就是实行“居站分设”的社区管理体制。

设立社区工作站，作为“政府在社区的服务平台”，行使原属于居委会的那部分政府职能，而社区居委会的职能，则定位于居民自治，使居委会与政府事务相分离。

根据市委市政府和区委区政府的工作部署，关外的宝安龙岗两区也相继进行了社区管理体制改革。

以宝安区为例，2007年1月，宝安区在大浪、民治两个街道推行“一站多居”、“居、站、企”分设社区管理体制改革试点。

2007年下半年，宝安区出台了两个配套性文件，要求在全区推行“居站分设”的社区管理体制，此后又陆续出台相关的社区建设和管理文件，2008年3月，社区管理体制改革全面完成。

必须指出，包括宝安在内的深圳各区，在社区建设方面都取得了积极成果。

但是，我们也应清醒地认识到，当前社区建设的重点和难点在于“村改居”社区。

原特区处的很多社区原来都是农村建制的，2004年城市化以后由政府统一改成“村改居”社区，由于“村改居”社区是由农村转化而来的，因此还带有浓厚的乡土气息。

尽管这些社区的经济结构和形态都已经完全非农化，但从社区特征来看，它们还属于典型的生活共同体，如村民彼此熟悉、相互信任、依靠村规民约来治理、社区精英的权威地位等。

在深圳，“村改居”社区是急速城市化运动的产物，并不是自然演变而来的，因而具有与其他社区类型不同的特征，如大多数社区深圳“村改居”社区建设模式罗艺82特区实践与理论PRACTICE AND THEORY OF SEZS 经济发展水平落后、基础设施薄弱、股份公司具有很强的纽带作用、社区精英发挥较大的影响力等等。

“村改居”社区具有的这些特征，对于探讨深圳市的社区建设具有特别的意义。

（二）“村改居”社区建设存在的主要问题第一，在经济方面，集体所有制的股份公司与社区工作站、居委会分离，由政府财政拨款进行社区建设，但政府拨款难以满足社区建设的要求。

为了减轻“村改居”社区股份公司的经济负担，采取股份公司同社区工作站、居委会在经济上分离的模式，股份公司只负责公司的盈亏，不再承担社区社会管理费用。

过去，社区管理的各项费用大部分由社区股份公司承担，导致股份公司的负担很重，公司本身没有足够的资金发展自己，而且股民的分红也很少。

社区工作站建立以后，改由上级政府拨款给社区工作站，股份公司不再承担社区社会管理费用，同时，居委会也可以获得少量的政府拨款。

我们通过调查发现，政府给社区从经济上减负还需要一个长期的过程，由于政府拨款往往很难完全满足社区建设需要，所以如果这三类组织彻底分离，社区工作站和居委会就无法正常运转。

第二，在职能方面，实现社区管理重心的下移，由社区工作站行使社会管理职能，但又往往有责无权。

由于“村改居”社区所占比例很高，而且有许多经济落后的“村改居”社区，管理任务和难度要远远超过那些发展相对成熟的老城区社区，从这个意义上来说，把管理重心放到社区，是可行的。

但是，从实际来看，下移的往往只有责任，而没有相应的管理权力，社区工作站作为政府在社区的工作平台，通常只有执行上级政府指令和命令的余地，社区居委会作为自治组织，也不拥有任何强制性的权力，从而导致在实际工作中的无效执法，浪费了大量的人力、物力和财力。

管理重心的下移并没有解决长期困扰政府的权责不对等的问题，这与国家对社会的过度控制密切相关。

第三，在组织结构方面，社区党组织、社区工作站、居委会、股份公司及其他居民活动组织之间的关系有待理顺。

就“村改居”社区的建设而言，既要发挥社区工作站的作用，但更重要的是，应该把社区党组织和社区居委会的作用更好地发挥出来，因为社区党组织和居委会成员大多数都是原村委会的成员，处理社区事务有很好的经验，可以最大限度地调动居民自治的积极性。

一方面，社区工作站承担了绝大部分社会管理事务，社区工作站的工作人员往往不是来自该社区，而是由上级政府任命或委派的，社区居民对这些委派的人员，还不是完全信任，所以他们在开展工作时，会遇到很多问题。

另一方面，社区党组织和居委会的职能很少，往往只负责居民的文体娱乐活动等事务，对重大的社区事务如社区基础设施建设等，不拥有发言权，而且因为不掌握财政资源，作用就很难发挥出来，甚至还存在弱化的趋势。

二、政府主导的社区建设模式对社区发展的影响总体来看，深圳的社区建设都重视政府的主导作用，强调提升政府在基层的执行力，同时通过强化政府对社区的控制以维护社会稳定，这些都是当前社区建设的基本特征。

政府主导下的社区建设在一定程度上满足了社区对物质资源的需求，同时也为社区发展提供了有力的组织和人力资源保障。

但是，在当前社会建设的背景下，政府主导模式存在诸多缺陷，特别是忽略社区类型差异的社区建设思路将对社区发展产生消极影响，这主要表现在如下几个方面：（一）政府主导下的社区建设忽视了城市化的内在规律，难以体现社区需求的多样性和差异性城市化有其自身的发展规律，伴随着市场经济的发展，原有的乡村被逐渐纳入城市的经济运转体系，在此过程中，经济持续发展，随之而来的就是大量外来人口的涌入，以及居民生活方式和观念的转变。

社区建设首先是政府自上而下的推动，而社区往往只是被动地服从政府的指令和安排。

按照经济发展水平，宝安区很多“村改居”社区还没有达到城市化的水平，其生产方式依然是农业社会的经济型态，农业人口占绝大部分，工业的比例相当低，服务业不发达，人均收入低，社区的公共设施落后，居民的生活方式和价值观念也和城市社区有很大差距。

政府以行政命令的方式宣布城市化，将所有的农业户口转为城市户口，相应的，大量产权原属于村民自有或村集体所有的土地，都被政府宣布划为国有土地，原村民都加入集体性质的股份合作公司，并以政府补偿的土地转让金作为股本，村民成为股民、市●社会建设83特区实践与理论PRACTICE AND THEORY OF SEZS 民。

“村改居”运动虽然使村民从身份上转变为居民或者市民，但却以失去其赖以生存的土地为代价，村民的利益没有得到有效保障。

（二）政府过度控制资源难以实现国家与社会之间资源互补，制约了社区自身的发展社区建设最重要的是资源，包括经济资源、财政资源、政府资源、人力资源、组织资源和传统文化资源。

而资源的拥有量，直接决定社区建设的质量和速度。

目前，政府控制着大部分资源，而且国家的资源配置方式往往比较单一，效率相对低下，无法顾及到所有社区的利益。

特别是对政绩的强烈需求，使很多地方政府往往把资源投向那些见效快、收益明显的领域，搞“形象工程”、“面子工程”，而忽略见效慢、周期长的项目，从而导致资源配置不合理。

从城市社区和“村改居”社区比较的角度来看，城市社区是各类机关、学校、企事业单位、各类非政府组织等的集中区域，可以为社区建设提供丰富的资源支撑，相比之下“村改居”社区由于特定的区域位置限制，社区共建资源明显不足。

而且，“村改居”社区基本上保留和沿用原先农村已有的设施，普遍存在市政建设落后、办公条件简陋、公共硬件设备陈旧、服务设施缺乏等现象，这在很大程度上制约了社区建设的开展。

从组织资源上看，“村改居”社区的居民都是由原来的农民转变而来，自身组织能力和水平较低，而且往往习惯性地依赖于原有家族的势力，没有摆脱传统血缘关系的影响，家族的团结度和信任度，对居民的组织能力有着重要影响，而这与现代社会的有机结合及结社活动，存在着本质的区别。

（三）社区组织关系不顺畅，降低了居民对社区组织的信任度以及参与社区活动的兴趣社区管理组织包括：基层党组织、社区工作站、社区居委会和股份公司等组织，“村改居”社区无论采取“一站一居”还是“一站多居”的模式，上述组织都在各自的领域存在，而且往往有着不同的、甚至是互相冲突的利益，特别是那些居委会、工作站和股份公司三者完全分离的“村改居”社区，相互之间的矛盾逐渐显现出来，工作站掌握着权力资源，而股份公司掌握着经济资源，社区居委会拥有的资源最少。

在社区管理过程中，资源占有的不平衡，导致这些社区实体之间产生矛盾。

“村改居”社区的居民，都是从原来的村民转变过来，对原村委会有着较强的信任度，遇到困难往往会找村干部。

现在，居民办事更多地是找社区工作站，而工作站的任务又很繁重，往往没有精力处理居民的事情，从而降低了居民对社区的归属感，也降低了对政府的信任。

（四）社区居委会等自治组织存在被虚化的趋势，社区自治缺乏必要的组织保障在城市化进程中，居委会的功能正逐渐被弱化。

社区居委会缺乏财政资源、组织资源、人际关系资源等，工作人员也只能按月领取一千多元的补助。

资源的匮乏导致居委会事实上无力承担其自治功能，无法有效动员社区力量。

社区居委会事实上被虚化，社区的自治功能也被不断削弱。

这样，一方面是社区工作站事务不断加重，人力资源十分紧张，包括临聘人员在内的工作人员，其工作量十分繁重，社区工作站很难保质保量地完成上级政府委派的各项任务。

而另一方面，社区党组织和居委会，虽然名义上还负责联系辖区内的党员、对辖区居民进行思想政治教育、开展一些活动，但是由于资金紧张，动员能力十分有限。

总而言之，我国社区建设的进路是国家推动的强制性制度变迁过程。

社区体制改革扩展了国家在社区建设中的行动权力，也强化了政府对法律和治理规则解释、操作的地位。

这从另一方面说明了社区本身的独立和自主性没有得到很好的保障，而社区的健康发展又有赖于其独立和自主，所以，在此意义上，社区建设和社区管理体制改革过程中，过多的政府权力介入，无益于国家和社会的良性互动，也与“善治”的目标背道而驰。