论当前中国地方政府公共管理的惯性危机及治理对策

[摘要] 21世纪初始,经济全球化的不争事实已悄然临近,日趋激烈的国际间竞争,再次把我们导入前所未有的全球化发展战略格局和多元并存的价值理念当中,无情地影响并改变着历史发展的进程。作为正在深处转轨变型背景中的中国地方政府,将直接面对来自知识经济、全球化和市场化等一系列的巨大压力和挑战。然而,长期以来形成的地方政府管理模式及其固有的惯性力量,使得地方政府在管理职能、组织结构、行政能力、政府信用和公共道德等方面出现极大的不适应性,有的并呈现出较为严重的公共管理惯性危机,这种潜隐着的惯性危机,不被人们广为注意,受特殊利益所驱使,正在成长为影响中国进一步改革开放的不利因素,这些不利因素越往下走越更加突出,有的已经公显化,使得变革和创新政府公共管理的任务更加紧迫和繁重。

[关键词] 地方政府;公共管理;惯性危机

一、当前地方政府公共管理中出现的惯性危机

当前,中国经济的市场化进程已经得到日益的深化和发展,正处于深刻转型发展的地方政府,作为中央公共政策的代言人和当地利益的忠实代表者,正面临着来自国内外两个方面的巨大压力和挑战。

从国内因素看,首先面临着如何促进地方经济可持续发展的压力,对于西部就是要进一步缩小东西部地区发展差异;其次是面临着如何深入持续推动市场化发育和发展,建立与之相适应的政府公共管理的压力。

从国际因素看,首先是面临着在经济全球化背景下,随着中国政府加入WTO以后,全球范围之内的资金流动和日益扩大的激烈的国际市场竞争,促使各国经济将会更加开放,这对经济发展不平衡的地方政府来说,要‚与狼共舞‛,无疑是其面对的巨大挑战;其次,是在瞬息万变的知识经济背景下,信息技术所引发的新经济革命、社会结构的变化、社会阶层的分化和社会需求的多元,对政府自身的公共管理方式,公共管理效率和公共管理能力也提出了较高的要求。

从现实情况看,相当一部分地方政府管理及运行方式,至今仍滞留着很强的计划经济色彩,‚不少管理者的‘身子’已进入了市场经济,而‘脑袋’却还停留在计划经济体制中‛,在这一思维惯性下的政府公共管理模式,已难以适应信息化社会的技术环境和公众的多元化需求,其来自于上述双重的压力和挑战,已越来越演化为传统政府公共管理模式的惯性危机,这同时也是实现政府公共管理变革和公共管理模式转换的动力。当前,地方政府公共管理中的惯性危机主要集中再现在以下几个方面。

(一) 地方政府公共管理中的管理职能危机政府从集权管理向公共管理职能的转变,既是市场经济发展的内在需求,也是历次政府机构改革的主旨。然而,政府职能的强大惯性往往使职能转变表现得相对迟缓,效果不明显,缺乏相应的法规规范和巩固。

从党政关系来看,仍有相当一部分党的机关承担了许多应由政府承担的任务,党的组织过多地陷入行政性事务的工作中,削弱了党组织研究制定路线、方针、政策和加强自身建设的职能;从政企职能来看,地方政府出于自身‚利益‛和‚权力‛的扩张需要,直接管理经济的惯性‚欲望‛仍特别强,这虽然已被明令禁止。而许多企业治理也同样表现出高度的官本位和‚行政化‛,缺乏相应的自我发展的动力和主体创新能力;地方政府的职能惯性危机,在地市县乡一级政府中就尤为突出,即上一级政府的职能管理部门,从自身的部门利益出发,不断扩张自己的管制范围,纷纷归口设臵各自的派驻机构,使各级政府职能出现惊人的‚同构‛;另一方面,政府的公共管理职能同时也在不同程度上被弱化和肢解。

(二)地方政府公共管理中的组织结构危机

地方浓厚的‚计划‛色彩和缓慢的市场化进程,使得以行政为中心的高度‚计划化‛行政组织结构颇为突出,而且越是贫困地区越是更加明显。‚小马拉大车‛的行政组织结构现象也就不足为奇。

政府组织机构的超限设臵、庞大臃肿、冗员太多、人员超编等严重状况,在中央自上而下推行机构改革后,虽已得到局部的控制,并逐步趋向好转。但党政社团和教育等事业单位组织结构规模却相对较大。在西部,由于地方经济基础相对薄弱,使得每一层次的党政等机构对应的企业数量要比东部少,这样西部企业和劳动者对党政社团教育等单位运行经费的负担经费要比东部相对沉重,从而严重影响了西部的内部积累能力。

在地方政府机构改革中,地方政府组织结构虽已得到明显的优化,但社会中介组织却显得发育不良或明显滞后,公共管理的边界模糊。其职能和作用仍不能得到较好的发挥。政府对所属各职能部门管理失控,造成政出多门、收费混乱、节制无力,这是企业和农民负过重的根源。

从对贫困县乡的调查了解来看,组织结构的多样化存在,盘根错节的人情关系网,狭窄的人才就业和人员分流渠道,仍是诸多地方政府组织机构变革和职能转变的重重阻力。许多县乡政府自身的财政汲取能力无力支持政府正常运转,于是只得企盼上级财政补给供养,即使是中央财政和各部门财政下拨的转移支付和各项专项转移支付,被捆绑挪用作发放工资或者其他非生产性建设项目的情况也较为严重。通过中央财政和各部门下拨的用于人力资本、基础课题等专项的要素漏入吃皇粮的陷阱之中。

(三)地方政府公共管理中的行政效能危机

在我国,地方经济发展的快慢与财政收入的多少,不仅是政府的重要责任,而且也是考核当地政府官员的重要标志。因而,经济发展和财政增长仍是政府官员面临着的主要压力。由于自然条件,资金、劳动力、技术、人才等要素积累内蓄力差异和众多制约因素,使得地方政府过度依赖于行政手段计划配臵资源、加速经济的发展、干预企业生产、农民经营的状况仍比较普遍。致使经济发展的水平层次极其低下,生态环境明显恶化。

从经济发展看,地区经济越是发展缓慢,地方政府这种加速发展的压力和愿望越是迫切,于是政府任期内的‚政绩工程‛、‚标志工程‛、甚至‚腐败工程‛等就非常突出。‚部门利益‛、‚集团利益‛和‚地方保护‛就十分盛行,这是导致当前各地人员伤亡事故频发的重要因素。

从财政增长状况来看,地方政府财政收支平衡的巨大压力转移到对企业和对农民的压力上,加剧了政府与企业、农民的利益矛盾,从而使得地方政府与企业、农民的矛盾摩擦不断。现阶段,县乡政府各职能部门与农民的利益冲突表现得尤为突出。

地方政府公共管理中的决策者水平不高、办事效率低下、公共服务职能弱化,危机管理能力缺乏,行政创新动力不足,直接加剧了政府的行政效能危机。

(四)地方政府公共管理中的公共信用和道德危机

地方政府公共管理中的公共信用危机,首先集中体现在地方政府的‚三角债?‛上面,这些年,一些地方政府主要官员,为了加速地区经济发展,不切实际地大举借贷,盲目搞开发和建设。借钱不还、欠钱难还的事时有发生。在耀眼的光环背后,是政府背上的沉重经济负担,而且还背上了不守信用的恶名,吓坏了投资者,吓跑了民间资本。只留下前任政绩,后任包袱。政府公共管理中仍大量存在的