论中国国籍法的发展与完善

论中国《国籍法》的发展与完善

——兼论港澳居民的国籍问题

上海外国语大学法学院宋锡祥教授

摘要：本文考察了中国国籍立法的发展与演变历程，系统阐述了中国国籍法在港澳回归后在港澳的实施的解释，探讨了与国籍法有关的香港居留权问题，针对现行《国籍法》在儿童国籍和成人国籍认定上存在的缺陷与不足，尤其是双重国籍问题，提出若干完善的立法建议和具体设想。

关键词：国籍法；双重国籍；血统主义；港澳居民国籍

改革开放以来，越来越多的中国人走出国门，定居国外，临时出国的人口也逐步增多；同时，许多外国人也踏上中国的土地，定居、工作、留学或旅游；伴随而来的越来越多的海归乘中国崛起之风汹涌而来，搭上中国快速前进的列车。国际人口流动的增多使得中国公民双重国籍问题显得越来越突出。因此，正确解决和处理好国籍问题，对于保护我国公民和在华外国人的合法权益，促进我国的改革开放，发展我国与世界各国的友好关系具有重要意义。

一、我国国籍立法及其沿革

1999年3月，在第九届全国政协第二次会议上，陈铎、杨伟光、李光羲等多名代表联名提出了《关于撤消“不承认中国公民具有双重国籍”规定的建议案》(第2172号)的提案，有关万千华侨与国际移民的国籍问题再次浮上水面，面临严峻的考验，并延续着它的风风雨雨历程。在该挑战之前，国籍法已主要经历了四个阶段的发展，即晚清第一部国籍法的诞生、新中国成立前的临时国籍法、1980年出台的中国《国籍法》、港澳回归后全国人大常委会关于中国《国籍法》在香港、澳门实施的两个解释以及1999年与国籍法有关的“香港居留权案”的释法。

（一）晚清中国国籍立法

我国历代封建王朝都对华侨问题漠然视之，谈不上系统的侨务政策，更不用说制订保护华侨权益的国籍法。晚清政府在处理华民改籍问题上，因无律可依，遇有交涉，仅仅声称“按之大清律例，入户以籍为定，其变乱版籍者，有治罪专条”1。揆诸实情，故律旧约，皆不合时宜。鸦片战争后，随着洋务运动的开展，洋务派的外交知识日益增多，逐渐接受了国际法的外交准则。在保护华侨的外交活动中,就不可避免地触及到华侨的国籍问题。最早涉及

国籍问题的双边条约是签订于1868年的《中美续增条约》(即《蒲安臣条约》),其第5条规定：“大清国与大美国切念民人前往各国，或愿常住入籍，或随时来往，总听其自便，不得禁阻。”同时,第6条申明：“美国人民前往中国,或经历各处，或常行居住，中国总须按照最优之国所得经历、常住之利益，俾美国一体均沾；中国人民至美国，或经历各处，或常行居住，美国亦必按照相待最优之国所得经历与常住之利益，俾中国人一体均沾。惟美国人在中国者，不得因有此条，即特作为中国人民；中国人在美国者，亦不得因有此条，即特作为美国人民”。2以上两条申明了两点：第一，两国侨民有申请加入对方国籍的权利；第二，中美两国人民移入对方国家，一国国家保留对自己侨民的国籍权。这两项原则成为清政府以后制订国籍法的重要依据。尽管清政府在双边条约中明确了中国的血统主义国籍法原则,但在以后相当长的时间内,一直未考虑制订一部正式国籍法,使华侨国籍问题一直成为外交上的悬案。肇始于光绪年间的中荷对荷属华侨的争夺以及制止改籍华人利用治外法权在国内滋事的舆论压力最终促使了国籍法的产生。1908年，又出现了荷兰强迫南洋华侨改籍之交涉，清廷和社会各界日益认识到：“国籍之法则，操纵出入之间,上系国权之得失，下关民志之从违”。在以上因素的推动下，中国近代第一部国籍法：《大清国籍条例》应运而生,该法“以固有籍、入籍、出籍、复籍为纲”，而很多条款则是针对华人出籍和复籍问题而设。其第三章第12条明确规定有四种情形者，不得出籍。即：“（1）未结之刑民诉讼案件；（2）兵役之义务；（3）应纳未缴之租税；（4）官阶及出身”；其第16条对改籍华民的权利进行限制：“凡中国人出籍者，所有中国人在内地特有之利益，一律不得享受”。实施细则第4条规定：“本条例施行以前，中国人有并未批准出籍而入外国国籍者，若仍在内地居住营业或购置承受不动产，并享有一切中国人特有之利益，即视为仍属中国国籍。”除对出籍进行规定外，为使脱籍华民能够尽量复籍，该法第21条规定：“凡呈请出籍后如仍寄居中国接续至三年以上，并合第3条第34款（按：即品德端正，有相当之资财或艺能足以自立）者，准其呈请复籍。”3纵观这部国籍法，不难看出，《大清国籍条例》是一部血统主义浓厚、主权意识较强，同时汲取了某些西方法治精神的进步法规。其关于入籍与出籍的规定已经比较系统完备了,这对于扼制华人擅入他籍，无疑具有一定防微杜渐之效。它注重传统，参考中外，从法理上为维护海外华侨的利益提供了重要保障。其所体现的一些法理原则主要有：继有国籍中的妻从夫籍原则，原始国籍中的父系血统主义原则，继有国籍中的有限出籍原则等一直影响到以后北洋政府和南京国民政府制订的国籍法。以血统主义为原则的《大清国籍条例》，“反映出2张静、尹朝晖：《晚清国籍法之由来及影响探析》，《柳州师专学报》2002年第3期，第94页。

海内外华人的普遍心态以及海外华侨对祖国的强烈的认同意识”，“在当时符合大多数海外华侨的愿望”，血统主义国籍法增强了海外华侨“对祖国的向心力和叶落归根的民族意识”，“对传播中华民族的文化，发扬海外华侨的民族主义精神，促进华侨社会的团结，无疑都起了不可抹煞的作用。4

（二）新中国成立前国籍立法

民国时期（1912-1949）先后于1912年和1929年制定和颁布了两部国籍法。

1912年11月18日，孙中山领导的中华民国政府以“中华民国元年法律第四十号”之名义颁布了《中华民国国籍法》。对照1909年《大清国籍条例》，1912年《国籍法》放松了个人国籍选择的限制，体现了对个人权利的尊重。同时，对于出生地注意原则，《中华民国国籍法》采取了部分采纳。根据1912年国籍法，以下各人为中国国民：“生于中国，父无可考或无国籍，其母为中国人者；生于中国，父母均无可考或均无国籍者”。这种规定，莫过于是为了避免无国籍者的出现，体现了立法者对可能的特殊人群境况的考虑，从法律适用的周延性来看，规定更为周全，相对于单纯的父系血统主义，无疑是一种进步。当然，1912年国籍法在上述规定的合理性与海外华人有着密切的联系。

1929年以蒋介石为首的南京国民政府又颁布了民国历史上第二部国籍法《民国十八年修订国籍法》。这部国籍法坚持了原始国籍认定以父系血统主义为主的原则，兼采了母系血统主义的一些原理，其适用范围更广，更体现了男女平等的立法精神。根据这部国籍法，“父无可考或无国籍其母为中国人者,其子无论生于何地均属中国国籍”，相比于以前国籍法中的单一的父系血统主义，其提倡妇女权利和男女平等，无疑是一种进步。从立法规范的角度讲，1929年国籍法的删略有损于它的准确性，因而是一种退步，这种删略在实施中往往会导致海外华人的双重国籍问题,并因此导致对海外华人的司法管辖权分歧和国家间关系的紧张。例如，1929年国籍法删除了1912年国籍法中的以下条款：“无中国政府许可为外国人官吏或军人，受中国政府辞职之命令仍不从者应丧失中国国籍”；“丧失国籍人之妻及未成年子女若随同其夫或父取得外国国籍时丧失中国国籍”。

（三）我国现行《国籍法》述评

新中国成立不久，中共中央就针对印度尼西亚华侨国籍问题作了三点批示，亦即关于国籍问题的三原则：（1）凡父母双方或一方具有中华人民共和国国籍者，生时亦具有中国国

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