项目法人

由“项目法人制”引出的思考

文/ 赵志文

当前，我国城市基础设施建设体制正在不断深化改革之中，各种形式并存，有“建设、经营、移交”于一体的bot模式，如本市九十年代末期招商建设的高速公路项目等，也有“建设、移交”的bt模式，如中环线工程的2.7标等，还有一些则是全部由政府负责建设、运行管理的项目，如沪闵高架二期工程、徐家汇路下立交工程等。这其中，投资方既有政府，也有民营企业、国有企业。政府行业主管部门对这些项目的管理，主要是通过对“建设单位”的管理来实现的，也就是说，我们现行的建筑市场管理的法律法规及规章所涉及的管理对象，重点是“建设单位”。近年来，国务院等有关主管部门要求在大中型基础设施建设中，必须实行“项目法人制”。因此，我们有必要弄清什么是“建设单位”，什么是“项目法人”及“项目公司”。

所谓“建设单位”，泛指建设项目的投资人，即我们通常所说的“业主”，它可以是法人，也可以是自然人。由于大型基础设施以及公益性项目都是由政府投资的，当前投资主体的多元化，引进了国有资金、甚至民营资金，但这些资金也都是以“法人”形式投资的。因此，投资公益性基础设施的“建设单位”都是“法人”。根据我国《民法通则》规定，“法人”是具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权力和承担民事义务的组织。依据法人性质和职能的不同，法人有企业法人、机关法人、事

业（单位）法人和社（会）团（体）法人之分，从理论说，如果这些法人投资工程项目建设，都有可能成为“建设单位”。但建筑行业涉及公众安全，并不是任何具有投资能力的法人都能承担起“建设单位”职责的，特别是经过多年建设市场秩序的整顿，国家出台了一系列的政策和法规，对“建设单位”的行为进行了规范，要求大中型建设项目特别是公益性建设项目必须实行“项目法人制”就是其中之一。。

所谓“项目法人”是工程建设领域的一个专用名词，是工程建设项目法定责任人的简称，它是指具有法人资格和地位，依照有关法律法规要求设立或认定，对建设工程项目负有法定责任的企业或事业单位。而“项目法人制”，第一，要求工程建设要形成一套由项目法人承担相应责任的制度，并在制度的约束下，对工程建设实施全面的管理；第二，工程项目建设必须有明确的项目法人，项目法人在工程实施中享有法律授予的权利，同时，也应当担负起相应的义务；第三，项目法人依法律、法规和相关规定承担法律责任，如有违法违规行为将依法受到追究。这就给“建设单位”赋以了新的内涵。

另外，我们从上面“项目法人”概念狭义理解，“法人”经过一定合法程序包括通过行政指定、委托或招标竞争，并履行法定手续后，便可以确立“项目法人”的法定地位。例如，上海目前一些高速公路的建设项目，就是由政府向社会公开招商，选定投资人，投资人根据《公司法》和交通行业主管部门“公路建设项目法人资格标准”成立“项目法人”，从事高速公路的建设、运营管理。但在城市道路工程建设中，实际上我们已经将“项目法人”的外延作了引伸，普遍将一般项目的业主或投资主体称之

为“建设单位”，其法律地位是“项目法人”。典型例子就是目前我们市区的一些市政工程管理署，在一些区属新建、改建道路工程的建设过程中，都是以“建设单位”也就是以事实上的“项目法人”身份出现的，这类“项目法人”不是由竞标所产生，而且它可以同时承担多个工程项目的建设管理，而无需再专门指定或委托。这样的一些事业单位，其依据法律法规对项目负有相应的法定责任，也就是说处在项目法人的地位。所以，广义的项目法人，包括经过一定合法程度产生的项目法人和自然存在而对工程项目建设承担法定责任的项目法人。

目前，建设工程项目实行“项目法人制”的现状主要表现在：

根据国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996]673号）的规定，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。《暂行规定》仅适用于国有单位经营性基本建设大中型项目，不适用于非经营性基本建设项目

根据建设部《关于印发建设部2003年整顿和规范建筑市场秩序工作安排的通知》（建市[2003]49号）精神，对于公益性（非经营性）政府投资规模较大的工程，可研究设立类似“工务局”的“事业（单位）法人”，代表政府统一组织实施政府投资工程的建设，经竣工验收后移交有关部门使用或管理; 对于公益性（非经营性）政府投资规模较小的工程，也可由政府通过招标竞争的方式，择优选定具有“企业法人”性质的工程项目管理公司或者工程总承包公司负责其建设组织实施。对于经营性的政

府投资工程，应当实行市场化和产业化的运作方式，由“项目法人”负责投融资、建设、资产经营全过程管理。

根据交通部《公路建设市场管理办法》的规定：公路建设项目依法实行项目法人负责制；收费公路建设项目可行性研究报告批准或依法核准后，项目投资主体应当成立或者明确项目法人。按照交通部以往文件精神理解，“企业法人”和“事业（单位）法人”都可以成为“项目法人”。收费或不收费公路建设项目的投资主体可以依照《公司法》成立有限责任公司或股份有限公司；同时，投资主体也可以明确依法经过事业法人登记的事业（单位）法人作为“项目法人”。“项目法人”作为公路建设从业单位之一，在公路建设市场中必须严格遵守国家有关法律、法规和规章，严格执行公路建设行业的强制性标准、各类技术规范及规程的要求。由此可见，“项目公司”仅是承担某个建设项目的“项目法人”外在形式之一，它是由“项目法人”依据《公司法》所组建的有限责任公司或者股份有限公司，简称为“项目公司”。

综上所述，目前我国公益性工程建设项目，无论是经营性还是非经营性的，都必须实行“项目法人制”，同时，项目法人制要求项目法人按规定承担七个方面工作责任：项目策划与前期准备，资金筹措，组织实施工程建设，竣工投产运行或验收，债务偿还，资产管理，资产的保值增值。这一点大家都形成了共识，但“项目法人”是由“企业法人”组建，还是由“事业（单位）法人”组建，当前还没有一个统一的说法，两种情况各由利弊，都在探索之中。