人民防空工程的归属及其相关问题研究

人民防空工程的归属及其相关问题研究

陈海真张兴书王兴荣

摘要：近年来，随着城市的发展和国家政策的出台,人防工程的数量日益增多。其中,因法律对结建式人防工程的归属没有明确规定其所有权，因此社会和学界对此争议不断。本文试图从众多的争议中尝试探索分析人防工程的归属和对相关问题建言献策。文章分四个部分。第一部分总结人防工程的发展特点和所有权的立法现状。第二部分揭示结建式人防工程所有权不明的现状及其原因。第三部分重点对结建式人防工程所有权归属的三大主张进行介绍和评析，提出作者的观点。第四部分是文章的创新之处，针对结建式人防工程的归属和相关问题提出解决方案和立法建议。

关键词:结建式人防工程；所有权;谁投资谁所有

一、引言

人民防空工程是指为了保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑,以及结合地面建筑修建的可用于战时防空的地下室。按照建筑类型可分为单建式人防工程与结建式人防工程。其中,单建式人防工程是指单独建造的地下防空建筑，此种类型的人防工程往往由国家出资建设,因此所有权归国家争议不大。结建式人防工程是指结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。因法律没有明确规定其归属及利用等相关问题,多方利益主体的矛盾屡见不鲜,社会和学界争议不断。其中牵扯到利益关系中心点即人防工程所有权归属,引发了我们对此问题的思考。

二、人防工程的发展特点及有关其所有权的立法现状

(一）发展特点

第一,人防工程具有平时功能与战时功能相结合的特征，由于当前我国处于和平时期，因此平时功能应用更广，创造价值更高。第二，人防工程数量增长快,存量大。第三,人防工程的实际开发量与客观需求相比仍有较大差距。其“私人投资，社会受益”的模式也减损了私人投资的积极性。

(二）立法现状

总结当前存在的法律法规，足见其立法层面的模糊不清。《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条规定：地下工程应本着“谁投资、谁所有、谁收益、谁维护”的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。《物权法》第五十二条规定“国防资产属于国家所有”。除此之外，依据《中华人民共和国土地管理法》、《矿产资源法》的相关规定,城市市区土地及地下资源属于国有,即明确了城市地下空间资源属于国家所有,不因其所依附的土地和建筑的所有权或者使用权的不同而改变。为何立法会出现如此混乱的局面?欲探其原因，让我们先来看规范人防工程的最高位阶法律——《人民防空法》是如何规定的。《人民防空法》第五条规定:“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”由此观之，《人民防空法》对人防工程所有权归属的规定不明直接导致了其他法律规定的混乱不一。[1]

三、部分人防工程所有权归属不明的现状及其原因分析

首先,投资人和所有权人的关系不明。《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条规定“谁投资、谁所有”，然而《物权法》以及一些地方性法规中规定人防工程所有权应归国家或业主，将作为投资人的开发商排除在外。其次,所有权登记不明,特别体现在结建式人防工程在中。在城市房屋买卖过程中,结建式人防工程随附于房屋的属性致使其往往不计算在建筑面积之内，目的是为了禁止开发商对这部分面积的二次销售，因此也不为其办理产权登记证书。除此之外,人防工程在交易中辗转多人之手,也是所有权归属不明确的导火索。其原因是人防工程的流转缺乏规范化的市场体系,导致了战时防御功能的减损，对人民的生命财

产安全造成威胁。

四、对人防工程所有权归属的分析

目前单建式人防工程的投资者大部分是国家和政府，因此其所有权归属较为明确，对其争议不大，学界的争议主要指向结建式人防工程的归属，但众说纷纭,尚无统一的定论。目前学界对结建式人防工程所有权归属的争议大致形成三种观点:国家所有说、业主所有说、开发商所有说。

(一)国家所有说

1.观点介绍

此种观点认为,结建式人防工程归国家所有，有如下四点理由:第一,国家对结建式人防工程进行了投资。在结建式人防工程建设中,国家给予开发商在土地出让金和相关税费上的优惠，实际上是国家对结建式人防工程建设的投资方式。第二，结建式人防工程是国防资产。《人民防空法》第2条规定：人防工程是国防的组成部分。而根据《国防法》第３7条第2款及《物权法》第５２条的规定,国防资产归国家所有。因此，人防工程归国家所有。第三,若因地形、地质等客观原因,开发商无法在建筑物地下修建人防工程，可以缴纳易地建设费。而易地建设的人防工程,其所有权归属国家。如果开发商兴建的结建式人防工程所有权归属开发商或者其他主体，那么对于缴纳易地建设费的开发商有失公平,导致权利义务不对等。

２.评述

对于国家所有说的观点，笔者认为以上理由站不住脚。第一，国家给予开发商的优惠政策不等同于投资。《民防空法》第二十二条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。可见开发商兴建人防工程行为是执行国家政策。因此在这种情况下,国家对开发商兴建人防工程给予优惠政策是对其投资行为的鼓励，其本意是为了实现自己的政策目的，而非有投资之意。再者，国家给予税费上的优惠是对征税对象和纳税人的照顾和鼓励。所以，国家对开发商兴建人防工程的优惠政策是对开发商的激励和照顾,而非投资。

第二，人防工程是国防的组成部分不等于人防工程是国防资产。《国防法》第三十七条规定可知，判断是否为国防资产,应满足两个条件：一是由国家以资金和土地等形式直接投资,二是用于国防目的。第一点在上文已经论证,故条件一不满足。对于条件二，结建式人防工程是由开发商投资建设,不同于单建式人防工程,其目的并非仅仅是用于战时防御。所以结建式人防工程不满足以上两个条件，不符合《国防法》对于国防资产的定义,故其不属于国防资产。

第三，结建式人防工程私有化并不会导致权利义务不均衡。从成本上看，缴纳易地建设费的开发商与修建结建式人防工程的开发商承担的成本是不同的,由此两者的权利义务本来就是不相同的。易地建设由开发商缴纳易地建设费给人防主管部门，主管部门再从财政中划拨款项进行易地兴建，故开发商的易地兴建费远低于自行兴建人防工程所要承担的费用。且人防工程属于国防的组成部分，其对兴建材料、设施、配备和技术等要求远远高于普通建筑，根据笔者在北京市所做的调查人防工程的建造的费用比普通地下车位的建造费用要高出２0%左右。[２]所以,缴纳易地建设费的开发商承担的义务小于兴建结建式人防工程的开发商,其享有的权利也理应少于后者,否则会大大打击开发商的积极性,不利于我国人防工程事业的建设。

（二)开发商所有说

1.观点介绍

该观点主张结建式人防工程的所有权归开发商所有，有以下三点理由：第一，开发商基于新建而取得所有权。根据民法相关规定，不动产所有权取得的方式包括原始取得和继受取得。所有权原始取得,是指非依据他人现有的权利基础而独立获得不动产所有权，如通过先