省直管县改革存在的问题与对策

省直管县改革存在的问题与对策
摘要：本文对三年来省直管县财政管理改革的运行情况进行了一些总结、研究和分析，对不断完善相关制度，做了进一步理顺和规范运作方式，希望尽快壮大县域经济和提高改革的成效。

关键词：直管县财政管理改革
Abstract:this article for three-years provincial County are some summary of the operation of the financial management reform, research and analysis, to constantly improve the relevant system, further straighten out and regulate the mode of operation, hoped that the growing County domain economy as soon as possible and enhance the effectiveness of the reform.
Keywords: direct County fiscal management reform
2009年，省政府下发文件，对包括行唐在内的全省64个扩权县（市）和产粮大县（市）开始实行统一的省财政直接管理体制，2010年又将实施范围扩大到92个县（市）。

那么省直管县财政管理改革在实施中应注意以下方面的问题：
一、省直管县改革存在的不足
1.省直管的范围和内容有待扩大与细化
首先，单纯财政直管的作用不明显，财政仅是政府的一个职能部门，财政预算的安排和执行是政府工作的一部分，同时要接受同级人大的监督。

这样脱离行政管理体制下的省财政直管（况且目前仅是财政结算方式的改变），对县财政运行的积极作用难免要打折扣。

其次，实行财政直管的配套政策有待进一步明确，省对直管县在政策扶持、税收激励、转移支付、基本支出保障、配套优惠、津补贴增长等方面都没有较大变化，省财政直管的优越性体现不充分。

再次，现行的税收征管体制与省直管县的收入管理方式极不协调，直管县财政收入由市级考核管理，财力结算由省直接对县，负责税收征管的国税、地税却实行省以下垂直管理，市级税收征管部门垂直下达的收入计划与市政府下达的综合计划也不尽一致，给直管县全面落实收入目标增加了难度。

2.行政直管改革未能同步跟进
行政管理体制改革是省直管县改革的重要组成部分，一定程度上也是财政体制改革的基础和保障，脱离了这个基础和保障，先行一步的财政管理体制和管理方式改革，既走不平稳，也会延误到达目标的时间，理论上和实践上对直管县都是损失。

目前，各级地方政府的财权与事权、财权与行政管理权不一致的问题比
较明显，在政府间财政关系调整后，行政管理体制改革没有同步跟进，将使这一问题更加突出，使省财政直管改革的效果大打折扣。

3.相关基数的确定办法有待完善
市、县不是权力对等的两级政府，市、县财政也不是权力对等的两个部门，直管县相对来说属于“弱势群体”，按照省下达的相关基数确定办法，基数确定和划转的公平性、公正性难免受到影响。

4.逐渐拉大的津补贴差距有待采取有效对策
近年来，脱离了工作的艰难和艰苦程度作参考，财政困难县的津补贴水平与省直、市直及发达县（市）的差距越来越大，干部职工的不平衡和攀比心里越来越重，对正常的干部交流也带来了影响，由此还会激化矛盾、引发更多的社会问题。

目前，我国省、市、县、乡都是一级政府，上级一方面强调县以下“以县为主”，执行统一的津补贴政策；另一方面又强调“分灶吃饭”，将县以下与省、市实际执行标准割裂开来，形成了理论上的对立和事实上的不公平。

5.省只对县级部分部门下达经费标准指导意见欠妥
近两年，省直有关部门与省财政厅联合行文，对县级相关部门的经费标准提出了指导意见和落实时限，如对政法部门、纪检委、监察局、消防大队等明确了县级保障标准，并列入对县政府的考核范围。

此外，一些法规政策对教育、计生、科技、农业等相关部门也规定了财政投入额度，作为法定或政策性投入对县政府进行考核。

在省没有对县（尤其是直管县）支出基数进行全面、重新核定的前提下，由于贫困县财力有限，在足额保障这些部门的经费预算后，部门间苦乐不均和财政运转困难的问题愈发突出。

使人感到，省直管后县财政的运转更加困难了。

6.县级政府债务应得到有效控制和逐步化解
多年来，不断增加的政府债务使县财政苦不堪言，财政资金调度、运行风险和偿债压力很大。

省财政直管后，从切实改变直管县财政状况、壮大县域经济实力出发，对县级债务的控制和化解工作应得到有效加强。

二、建议与对策
1.加快行政管理配套改革，实现两条腿走路
进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，尽快建立与省直管县财政体制改革相互依存、相互配合的行政体制和良性互动机制，完善相关配套改革，在制度和机制设计上做到激励相容，实现财政体制与行政体制的和谐共存、协调互动。

2.改革现行税收管理体制，促进财政增收
当前，国税征管的已不单是中央税种，地税征管的也不只是地方税，多头对企业，各征各的，各入各的，成本较高，人手也显得不足，省以下（尤其是县级）国、地税可在试点基础上探索实行合并。

另外，由于垂直管理的原因，税务所的设置与地方行政区划脱节，易引起乡镇之间的非正常竞争，不利于引导乡镇把主要精力放在发展经济上，维持“所”辖范围内的正常税收征管秩序。

应考虑将国、地税合并后对一些宏观调控权力继续控制外，有的权力（如人事权）应实行以地方为主的双重管理，省级对下进行业务和政策指导，强化对地方监管，堵塞管理漏洞，促进财政增收。

3.减少对直管县配套要求，增加转移支付
省有关文件明确对直管县的配套比例要适当高于与其财力水平相当的一般县，以利于加快直管县的经济和社会事业发展，但目前在专项资金配套政策和转移支付资金分配上，与以前相比尚无明显变化。

建议省充分考虑直管县中财政困难县的实际情况和承受能力，一方面更加合理地划分省与直管县的支出职责，省财政更多地承担起义务教育、公共卫生、社会保障等公共产品和服务方面的支出责任，适当减少对困难县的专款配套要求，切实减轻困难县的配套支出压力；另一方面，对直管县适当加大一般性转移支付总量，进一步调整转移支付结构，对财政困难直管县体现出明显照顾和政策倾斜，尽快增强困难直管县的财政调控和保障能力，促进基层财政涵养财源能力的提高和本身的更好运转。

同时，在专项资金的安排分配上，充分听取直管县的意见，结合当前“基层建设年”、“农村新民居”和“城乡一体化”建设要求，区分轻重缓急，加大资金整合使用力度，把“钢”用在“刀刃”上，集中财力办实事、办大事，提高效率，加快带动县域经济发展。

此外，设区市也应立足长远，摒弃传统观念，根据区域经济规划和“城乡一体化”要求，对直管县的县域经济发展和财政保障能力继续给予必要支持，多做锦上添花之举。

4.明确直管县基本保障范围，细化指导标准
省级应紧密结合不同经济发展水平的县级状况，将经费核定范围扩大到直管县所有部门，细化经费保障的指导标准，明确直管县的基本支出责任，该保什么，不保什么，保到什么程度，以便于县级统筹安排预算，集中财力办大事，提高预算管理水平。

对于没有能力按照指导标准保障基本支出的财政困难县，研究采用科学、规范的方法完善转移支付制度，逐步缩短县域之间的政府公共服务能力和水平，实现地区间的财政公共服务能力均衡发展。

5.加大对直管县支持力度，缩小津补贴差距
建议省对津补贴水平明显偏低的直管县，进一步加大财力支持和调控力度，尽快缩小直管县之间、与省市之间的津补贴差距，切实提高财政困难县的支出保障水平，促进直管县之间乃至全省县域之间的财政基本支出均等化进程。

6.采取切实有效措施，化解和防范债务风险
区分县级政府债务形成原因，由上级政府给予必要的财力支持，切实帮助县级财政消化陈欠挂账：对因国家政策造成的债务，如农村基金会借款等，核实后由中央和省级承担；对县级财政因平衡当年预算而形成的隐形赤字，省财政应通过资金调度或加大转移支付力度等办法，帮助财政困难县逐年消化。

同时，研究建立直管县政府债务预警和责任追究机制，列入对直管县党委和政府的考核目标。

对不切实际举债给直管县财政造成沉重负担、形成严重后果的，实行责任倒查，追究有关人员的行政乃至法律责任，切实减轻直管县的债务负担，化解潜在风险，提高财政运行质量和保障能力。

7.完善相关法律法规制度，加快县域经济发展
建议从促进直管县经济结构调整和发展方式转变出发，修订、完善和配套有关法规政策，从制度上、政策上，为优化直管县的经济发展环境和发展质量、提高财政保障水平和运行质量提供保障。