省直管县后地级市行政层级改革探析

省直管县后地级市行政层级改革探析

党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。”以这一顶层安排为标志，中央编办2011年在河南、广东等8省展开的省直管县改革试点，进入到深入推进阶段。省直管县，在省、县之间减少了一个行政层级，但在省直管县之后，如何优化行政区域大为缩小的地级市内部行政层级，也是十八大“优化行政层级”要求的当然内容和不能拖延的现实课题。

一、地级市行政层级基本现状和主要弊端

（一）基本现状：三级体制。目前，全国共285个地级市，行政层级形态主要有三种：一是不设区县（及县级市，下同），市直管镇街，如东莞、中山等市，为地级市行政层级的改革优化提供了一种方向和榜样，不是本文作为问题研究的对象。二是只设区，区下设镇街，如鄂州、莱芜等市；三是区县兼有，区县下设镇街的，绝大部分为此类。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，街道为派出机关，不是一个行政层级，但从实际设置和运行看，已膨胀固化为等同乡镇的行政层级。《组织法》对市辖区政府没有明确定位，但在有关表述中将其与县政府并提，实际运行中，显然是独立的行政主体，除公安、国土等少数上级垂管部门外，机构设置与县同构，与市对应。因此，后两种类型本质上是一种体制，即“市（地级市）—县市（县级市）区—镇街”三级体制。与古代的秦、宋等朝和现代的美、法等国相比，均多出1-2级。

（二）主要弊端：三个导致。一是导致政府机构臃肿、行政成本过高。多一个层级，就多一层政府机构,机构数量、行政人员必然加倍增长，行政经费不断攀高，“吃饭财政”屡见不鲜。在2007年各国行政经费占国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%位居榜首，远高于6%的平均值。根据国家发改委、财政部和统计局的调查报告，2005年到2010年，我国行政经费以年均约一千亿的速度在递增。二是导致行政效率降低、群众负担加重。行政层级的增加必然拉长许多行政审批、公共服务的环节和时间，导致行政管理效率以及公共产品和服务供给效率的降低，群众办事更加费时费力费钱，进而加剧行政人员和行政经费的增加，加重群众的税收和经济负担。《福布斯全球税务负担指数》显示，2009年中国百姓的税务负担列全球第二。三是导致资源整合受限、一体发展受阻。在地方利益驱使下，政府干预经济的行为比较明显，保护主义盛行，使纵向的层级分割和横向的区域分割，如同“看不见的墙”对经济的纵向联系、横向沟通产生刚性约束，跨层级跨区域流动困难，限制了资源整合和结构升级，阻碍了一体化发展的深入。

二、地级市行政层级改革的驱动力及可行性

（一）驱动力：内外兼具。一是社会主义市场经济的不断深化,迫切要求打破现有行政层级，在更广范围和区域内优化各种资源配置，推动政府纵向减少行政层级，由金字塔型向扁平型转变。二是国家对于改革规律的顶层把握,决定了改革新的主流是“优化行政层级”，将行政改革从横向的同一层级政府精简机构和人员编制的量变改革，深入到纵向的不同层级政府之间“减少层级”的立体式质变革命。三是县域经济地位日趋重要，其GDP超过全国的50%，成为经济发展中最具潜力和活力的部分，但由于大部分经济社会决策权都属地级市，

县级政府的公共行政创新精神和县域经济发展受到了严重制约，突破束缚、自主发展成为其自然愿望。四是基层和群众对服务型政府的期待，对在更好层次上享受更安全、平等和民主的制度环境，更公平、完善的经济和市场机制，更稳定的就业、教育和社会保障，更丰富、优质的公共产品和公共服务等等的期待，使他们成为改革的坚定支持者。

（二）可行性：四个有利条件。一是各级政府职能的转变，为行政层级改革提供了制度基础。政府直接管理经济社会事务的领域逐步缩小，行政审批项目不断精简和规范，与之相对应，企业、公民和社会组织自我管理和服务的功能不断增强。这为推动政府机构体系由多层次、小幅度向少层次、大幅度的扁平化方向转变提供了制度基础。二是区域行政隶属关系和经济关系的此消彼长，为行政层级改革提供了能量积累。随着市场经济的深化，政治因素由经济活动的内在依据转变为外部条件，经济的横向联合逐渐取代纵向的权力传承，上下层级的行政隶属关系在经济上日益淡化。区域经济关系走强，行政隶属关系弱化，其能量的不断集聚必然到达减少行政层级的质变临界点。三是统筹城乡一体化发展的成果，为行政层级改革提供了配套准备。城乡统一的规划建设体制、公共财政体制、社会管理机制、公共服务体系、社会保障体系等等，已在更广阔的范围内基本形成，为行政层级改革准备了相关配套制度和措施。四是电子政务与交通条件的发达，为行政层级改革提供了技术保障。网上办公、远程会议等等的产生，城际轻轨、高速公路等基础设施的发展，大大提高了政府的现代化水平及行政管理能力和效率，信息传递、事务办理、审批许可、交往交流等日益简单高效，使扩大政府管理幅度成为可能。

三、地级市行政层级改革的基本思路和主要内容

基本思路是：市县分治，市管三式。

市（地级市）县（及县级市）分治，回归宪法规定。将市县由上下隶属关系调整为左右平行关系，按照宪法第30条规定都由省直接管理。市与县为一级体制中的两种类型，市作为城市型政区，管理定位是城市本身的治理和发展；县作为广域型政区，管理定位是乡镇农村的治理和发展。这与目前政界、理论界研究推动的“省直管县”是一致的。需要注意的是，“市县分治”不是取消地级市，不是降低它的行政级别，而是缩小其管辖范围，让其主要建设城市、管理城市。在这种情况下，地级市管辖范围小了，但内部层级没少，依然是市、区、镇街三级。如何把三级变两级，可以采取以下三种模式。

市管模式之一：市辖区直管社区，取消镇街层级。这对城区较大的城市较为适宜，也可把区适当划小，适度增加区的数量，把原镇街的工作人员向上充实到区，向下充实到社区，把社区做实，拉近干群距离，这对当前大多数新兴城市加快完善社区功能尤为必要。在这方面，新加坡（相当于我国一个省会城市主城区的人口数量）中央政府直管社区，都能管控井井有条，为我们做出了榜样。

市管模式之二：市直管镇街，取消市辖区层级。这比较适合总体管理幅度不大但郊镇比例较大的城市，将区的工作力量分流到市级和镇街，由市直接与镇街对话，将管理触角伸至镇街。在市直管镇街行政体制方面，东莞、中山等市提供了成功范例：东莞市，区域面积2465平方公里，直辖28个镇、4个街道；中山市，区域面积1800平方公里，直辖18个镇、6个街道。