基于改善民生的财政支出结构优化分析

基于改善民生的财政支出结构优化分析一、财政必须向民生倾斜财政向民生倾斜首先是由市场经济条件下公共财政的职能所决定的。

市场经济下财政的职能主要是纠正市场失灵，解决市场解决不了或解决不好的问题。

如包括教育、医疗卫生、社会保障、就业和生态环境保护等在内的民生项目都具有较强的正外部效应，这些项目若由市场提供往往会造成供给不足，这正是市场失灵的表现之一，因此政府应成为这些民生项目的主要提供者，财政必须承担起此类民生项目的支出责任。

即使有些民生项目具有私人物品的属性，但由于受个人能力和收入水平的限制，有少数社会成员的基本民生还必须依靠政府财政给予支持。

其次是由我国的社会和经济发展阶段决定的。

世界发展进程规律告诉我们，当一个社会进入人均GDP位于1000～3000美元之间的发展阶段，往往各种社会矛盾日益凸显。

如果对这些矛盾处理不当，就会影响经济的发展和社会稳定。

而我国人均GDP在2003年就首次突破1000美元，2007年达2600美元。

为此，我们必须通过优化财政支出结构，实现财政向民生倾斜，加快推进以改善民生为重点的社会建设步伐，促进社会的和谐稳定。

再次，这是“以人为本”为核心的科学发展观的体现。

我们党把执政为民作为最高的价值取向，把人民群众作为最高的价值主体，把为广大人民群众谋利益作为最高的价值追求，把实现人的全面发展作为最高价值理想，这就是以人为本的思想理念。

坚持以人为本的科学发展观就是要把人的全面需要和促进人的全面发展作为经济社会建设的出发点和落脚点，围绕人们的生存、享受和发展的需要，提供充足的物质文化产品和良好的服务。

因此，财政作为政府实现其职能的主要手段，应把保障和改善民生作为重要的工作任务，让人民群众充分享受经济和社会发展的成果。

同时，财政以改善民生为己任有利于提高社会经济福利。

“福利经济学之父”庇古根据边际效用基数论认为，国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。

因此，要增加经济福利，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等。

因为边际效用是递减的，穷人收入增加所带来的效用要大于富人等量收入减少所减少的效用。

而财政向保障和改善民生倾斜正是逐步使民众享受均等化的公共服务，缩小贫富差距，从而增加整个社会经济福利的客观要求。

二、现行财政支出结构面临的主要问题(一)行政经费支出在一定程度上挤占了民生支出小政府、大社会是市场经济的一个普遍原则。

然而我国目前的一个显著的特点是政府占据过多资源，具体表现就是公务员和政府行政人员作为一个阶层已膨胀到无以复加的地步，行政经费居高不下。

唐斯最早对官僚的目标做了系统地描述，认为官僚追求两方面的目标：一是作为职业主义者，希望获得权力、收入、声望、安全感，等等；二是作为父爱主义者，希望能够忠诚地服务于公共事业。

但尼斯卡南只强调唐斯所说的第一个目标，把官僚的目标理解为各种P的函数，包括权力(power)、声望(prestige)、报酬(pay)、提拔(promotion)、特权(perquisite)等。

而所有这些又都是他所在部门规模的函数，所以官僚的目标与厂商和政治家都有所不同，他并不为自己争取最大化的利润或选票，而是为其所在的部门争取最大化的规模。

这一目标使他的行为具有鲜明的特点：追求预算规模的最大化。

也许这就是我们每次的行政机构精简改革总是进入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环怪圈的重要原因之一。

目前，在全心全意为老百姓办实事做好事的名义下，做大政府的帕金森氏综合症还较为严重，由此形成了政府主体力量与其占有资源之间的循环推动，以致于在整个财政支出中，养人、养机构的负担过重。

同时，行政资金使用过程中存在效率低下和严重的铺张浪费，这是行政性经费居高不下的主要原因。

政府机构的庞大和行政经费的攀高不仅成为贪污腐败的温床，而且挤占了有限的财政资源，以致于许多本应由政府承担的民生项目，财政力不从心，这极不利于以改善民生为目的的财政支出结构的优化。

(二)城乡民生支出差距较大公共财政把保障和改善民生作为己任，其目的之一就是通过扩大民生支出，逐步使民众享受均等化的公共服务，进一步缩小贫富差距，从而从整体上增加社会经济福利。

然而，在我国大力提倡财政关注民生、改善民生的当今，我国城乡发展不协调、收入差距较大的局面并没有因此而改变，从某种意义上讲，城乡民生支出的差异反倒使城乡居民的收入差距进一步扩大，这与科学发展观要求的统筹城乡发展相悖。

目前，许多公共服务还没有普遍惠及农村，广大农民群众对于教育、科技文化、医疗卫生以及社保等民生需求得不到满足。

首先，城乡教育发展不平衡。

城乡教育布局和资源配置不尽合理，农村教育基础薄弱，师资力量短缺，教育教学质量明显落后于城市；在许多城市中小学校园公园化、设备现代化的同时，很多农村中小学却在艰难地维持。

其次，农村医疗卫生保障体系还不健全。

城乡卫生资源配置不尽合理，医疗服务公平性不高，卫生服务成本较大，农民不能享受城镇职工卫生资源和医疗补贴，农民看病贵、看病难、因病致贫、因病返贫的问题和现象仍然比较突出。

同时，城乡社会保障差距较大。

在城镇包括养老、失业、医疗、工伤等在内的社会保障体系日趋完善的同时，农村社会保障还很不健全，保障覆盖面依旧偏小，保障水平较低，除社会救济、新型合作医疗、五保供养、贫困移民及残疾农民享有最低生活保障外，涉及农民后顾之忧的养老保险、失业保险等尚未真正建立，等等。

这些相当于隐性收入的民生支出在城乡之间的差别，正是人们为享受到城市更好的公共服务不惜付出高昂的房价进驻城市，从而导致城市住房需求增大，进而推动房价不断上涨的原因之一。

它使得我国城市住房这个重要的民生问题更加令人头痛。

(三)民生支出比重与经济发展水平不相称1.民生支出比重依然偏低的事实被低基数下的高增幅所掩盖。

改革开放30多年来，我国经济得到了长足的发展，2003年我国人均GDP首次突破1 000美元，2007年达2 600美元，经济发展带来丰盈的财政收入使政府改善民生有了坚实的财力保障和足够的信心。

近年来，民生改善方面取得了一些积极的成果，涉及民生的各项支出同比增长幅度也较快。

但这并没有改变民生支出比重依旧偏低的事实。

以2007年前11个月为例，全国财政支出同比增长25.2％，同期农林水事务支出同比增长31.4％，教育支出同比增长32.7％，医疗卫生同比增长40.6％，社会保障和就业支出同比增长28.6％，科学技术同比增长33％，可以看出，涉及民生的各项支出同比增幅均高于同期财政支出的平均增幅。

然而，我们稍加分析便不难发现：涉及民生的各项支出同比增幅之所以较高，是因为政府既往对民生支出的历史欠账太多，政府过去在教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域支出水平过低。

这种低基数下的高增幅，并不足以说明财政支出结构发生了多大实质性的变化，反倒是容易掩盖民生支出比重依旧偏低的事实。

其实，在2007年前11个月的全国财政支出中，上述所有的民生支出总共也仅为同期全部财政支出的39.4％。

因此，我们的媒体在报道历年政府向人大提交的财政预算报告中，涉及民生的支出，总是一味强调增长幅度的高低，而并不说明或很少说明教育、医疗卫生和社会保障等支出比重的变化，在一定程度上影响了各级政府以改善民生为目的的财政支出结构的优化。

2.少数地方政府民生支出比重超过当地的经济承受能力。

尽管我们一再强调要求提高现行民生支出的比重，但这并不是说解决民生问题可以一蹴而就，只是要求民生的支出比重提高到与现行经济社会发展相称的水平。

然而，在全国民生支出总体水平依旧偏低的同时，有些地方政府为适应近年来我国财政支出结构加速向“公共财政”转变，特别是加速向“关注民生的财政”转变这种理念潮流，不顾本地的经济发展状况和财政承受能力，出现了民生投入过快增长的现象，甚至像河南这种经济还不发达的地区民生支出比重竟然在2007年达到52.2％，明显高于全国平均水平43.1％。

这种把彻底解决民生问题看成是一件一劳永逸的事的做法，影响了政府必要的经济建设支出，进而影响民生支出的最终资金来源，不利于民生支出的可持续增长。

三、基于改善民生的财政支出结构优化的建议(一)精简行政机构，提高行政资金使用效率行政经费支出一方面是国家权力机关和行政管理机关领导、组织社会主义政治、经济、文化各项事业的财力保证，另一方面它又是一种经常性的消费性支出。

根据行政经费的这一特点，应该坚持按照实事求是、“保障供给、厉行节约”的原则进行合理的安排和使用。

控制行政经费开支，重点是解决机构膨胀、人员经费增长过猛和行政经费使用效率低下的问题。

为此，首先应切实地按照市场经济原则的要求界定和转换政府职能，把政府不该管的事交给社会，交给市场，纠正财政越位，下大力气撤消一切不适应市场经济发展的机关机构，严格控制人员编制，裁减不需要的机关冗员，做到精兵简政，而不应该像尼斯卡南所说的为实现官员的自身各项目标而去追求本部门的规模最大化。

其次是要提高行政经费使用效率，避免资金浪费，这就要求我们必须加强对重点控制支出的管理。

第一，要加强公务用车管理。

在有条件的地区，应积极推行公务用车的货币化改革，降低公务用车的使用成本，最大限度地提高公务用车的使用效益。

第二，严格控制机关一切不必要的设备购置，大力压缩不必要的会议，严格控制会议数量和规模，简化会议形式，把设备购置费和会议费压缩到最低范围。

第三，加强行政单位办公大楼建设的管理。

对党政机关办公大楼建设要坚持效用和务实原则，坚决杜绝借所谓注重形象之名而去贪大求洋的不正之风。

无论是办公大楼建设的规模、装修标准，还是项目工程造价和资金来源都要严格控制。

第四，要大力提倡勤俭节约，进一步完善党政机关国内公务接待制度，明确接待范围和标准，严格控制接待费，防止超范围、超标准接待，同时严格禁止借出差、开会之际用公款游山玩水和在内部工作交往中用公款馈赠礼品等不正当行为。

第五，要通过进一步加强收支两条线管理和完善公务员工资制度来规范收入分配，严把预算外收入关，清理政策外津贴补贴。

第六，加强审计监督，对行政单位全面实行定期审计，对审计出的问题要严格按规定严肃处理。

(二)进一步缩小城乡民生支出差距缩小城乡民生支出差距，不仅是城市和农村之间不平等状况的现实使然，也是政府履行社会管理和公共服务职能的体现。

因此，中央和地方各级政府必须调整财政资源和建设资金的投向，优化财政支出结构，切实承担起为农业和农村发展提供公共服务的责任，实现公共财政向涉农支出倾斜，确保涉农支出随经济的发展和国家财力的增强而稳定增长。

由于基本公共服务是覆盖全体公民、满足公民对公共资源最低需求的公共服务，能否为农民、农村提供均等化公共服务直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农业的可持续发展和农村的长治久安，所以为真正体现三农的优先发展，还必须使涉农支出的增长速度超过其他城市支出的增长速度入群体、特殊困难群体倾斜。