预算会计采用权责发生制利弊刍议

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5.建立农产品质量安全风险评估及预警体系

欧盟等发达国家的风险分析、风险评估、风险通报与风险管理体系是农产品质量安全管理工作中十分有效的措施。并将风险分析和风险评估等技术性工作从管理中分离出来，而我国农产品质量安全工作起步晚，在这两方面的工作都非常薄弱。农产品质量安全的关键技术和科技储备十分欠缺。其中，农产品质量安全风险分析还处于探索阶段，到目前也仅在引进风险分析最基本的理论、观念、原则、准则和方法，建立农产品中主要危害因子的风险分析准则方面作了初步研究。在许多农产品质量安全标准中的限量指标的确定方面都还没有充分利用风险评估技术，致使标准的科学性和可操作性不强。此外，各相关部门之间信息沟通不充分，尚未形成有效的风险信息交流共享和预警机制，农产品生产者、消费者和销售商都对农产品质量安全信息缺乏深入了解，严重影响了农产品质量安全监管的效率。因此，需要进一步加强农产品质量安全例行监测制度，全面了解和掌握农产品质量安全动态，并利用例行监测结果，进行农产品质量安全评价和风险评估，建立起风险评估及预警体系，做好风险管理工作。

6.建立农产品安全预防控制体系

美国大力推行“预防为主、全程监控”的食品安全管理理念和管理制度，实践证明，在食品生产、加工、销售的各环节，针对可能的危害因子，采取积极的风险规避措施，可有效地从源头控制产品质量安全。然而，从我国的现实情况来看，通过无公害农产品认证的深入推进，虽然形成了以无公害农产品认证为主体，绿色食品、有机食品认证和相关体系认证为补充的“三位一体”的认证发展格局，但是以HACCP原理为基础以ISO900系列标准为框架的预防控制体系在农产品质量安全管理的实际应用中尚处于初级阶段，部分经认证审核后的预防控制体系依然存在的操作性、适应性和有效性等问题。因此，需要加快建立农产品质量安全预防控制体系，对农产品实行从产地环境、投入品、生产过程、加工贮运到市场准入全过程的质量安全预防控制。

以国民的健康与安全为核心，建立控制各环节风险的农产品安全体系，这成为发达国家农产品安全管理体制变化的总趋势。在全球化的今天，随着人们对食品质量安全重视的程度越来越高，我国农产品质量安全体系的建立是顺应世界经济发展趋势的，并且符合我国的基本国情。在充分借鉴主要发达国家在农产品质量安全体系方面的经验基础上，建立我国的农产品质量安全体系将对我国的食品安全及建立良好的国际形象产生巨大的推动作用。加强我国农产品质量安全管理刻不容缓，是农产品质量安全攻坚阶段的现实选择。

作者单位：黑龙江省农垦总局科技局、黑龙江八一农垦大学经济管理学院

（责任编辑：广大）我国现行预算会计制度对预算会计核算基础做了简洁的表述，《财政总预算会计制度》第18条规定：“总预算会计核算以收付实现制为基础”。《行政单位会计制度》第17条规定：“会计核算以收付实现制为基础”。由此可以看出，我国预算会计核算基础是以收付实现制为基础。然而，随着市场经济的发展和预算会计环境的不断变化，如政府职能逐渐转变，建立健全和完善了部门预算编制、国库集中收付制度和政府采购制度等预算管理制度，政府会计信息使用者的范围不断扩大，各相关利益人对政府会计信息内容和质量的要求不断提高等，现行的收付实现制越来越与新时期财政管理目标不相适应。

一、我国现行预算会计核算基础的局限性

（一）现行预算会计核算基础不能全面准确地记录和反映政府债务的真实信息，导致政府防范风险能力下降。现行预算会计以收付实现制为核算基础，财政支出仅反映以现金实际支付的部分，对那些当期已发生而尚未支付的政府债务不能及时反映，如欠发工资、社保基金支出出现的隐性缺口，以及为企事业贷款提供担保产生的或有负债等，都成为“隐性债务”，造成当期财政支出被低估，夸大了政府可支配的财政资源数量，产生对未来错误的乐观估计，造成预算的虚假平衡和挤占，不利于政府有效监控财政风险，从而对经济的持续、健康运行带来隐患。

（二）现行预算会计核算基础不能准确核算成本和费用，从而不利于提高工作效率和考核业绩。收付实现制以实际收到款项或支付款项的时间作为记账凭据，它不考虑收支项目的配比性，因此会计记录便不能客观、准确地反映各级政府部门提供公共服务的成本耗费和效率水平。这样，不仅不利于及时反映财政支出，也不利于对部门资源耗费的控制和业绩考核，在一定程度上降低了财政资金的使用效益和效率，且易造成权利与义务不配套，财务成果被管理当局操纵。如行政事业单位固定资产的核算，在购置付款时一次性列作当期费用，这势必加大购置当期的成本费用，减轻了以后各期应负担的成本费用，造成成本费用核算的不真实。并且随着固定资产在存续期间的使用，账面上不能客观反映其磨损程度，从而虚增了资产总量。虽然《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》规定了事业单位经营性业务要进行成本核算，但一些单位的经营性业务和非经营性业务通常混杂在一起，费用难以合理分摊。

（三）现行预算会计核算基础不能真实准确地反映年终结余财力，影响了会计信息的真实性。对于总预算会计来讲，采用收付实现制，在预算执行中，如果一些项目需跨年度分次拨付资金，应付未付的资金就形成了年终结余。而实际上这些应付未付的金额是已实施项目必需的资金，并不是真正的结余资金。这样，就造成了下年度预算可用资金增加的假象。这种结余是属于应付未付或已有支出安排的资金无法改作他用。在这种只为平衡当年预算的情况，一定程度上影响财政政策的实施。

对于行政事业单位来说，现行预算会计核算基础难以全面

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中国农业会计２０１１—４

预算会计采用权责发生制利弊刍议

文/李艳

反映公共部门的资产负债情况。在收付实现制下，行政事业单位的固定资产在购置付款时一次性记入当期费用，同时增加“固定资产”和“固定基金”，而不是逐年计提折旧，导致账实不符。行政事业单位的“暂存款”和“暂付款”科目，对应收未收、应付未付的具体事项无法如实体现，导致行政事业单位对相关资产与负债核算的失真，不利于正确处理年终结转事项。

（四）现行预算会计核算基础不利于公共部门资金使用情况的综合评价。收付实现制更侧重反映公共部门经济活动的现金流，难以达成资金使用综合效益评价等更高层次的管理目标。而权责发生制可以更好地解决公共预算支出的绩效考核问题，提高有限预算资源的使用效率。

二、预算会计采用权责发生制的优越性和必要性

（一）有利于全面准确地记录和反映政府债务的真实信息，增强政府防范风险的能力。为了增强政府防范风险的能力，必须全面反映政府的各项债务包括“隐性债务”，将预算会计的核算基础由收付实现制转变为权责发生制。

（二）有利于准确计量收入、成本和费用，从而正确评价财务状况和工作绩效。一个政府的生存和发展要不断提高其管理效率。为此，要加强政府管理的效率考评。政府预算会计必须采用权责发生制，以适应政府公共管理的要求。只有这样，政府部门拥有的各种资源才能得到全面反映，决策者和预算的外部使用者都可以充分了解这些资源的状况和使用效率，从而有利于政府部门进行长期决策。

（三）有利于加强国有资产的管理。采用权责发生制可以提供政府资产的全面信息，有利于加强对国有资产的管理和监督。采用权责发生制会计基础，可以较好地区分经常性支出和资本性支出，避免资产一旦购建完成就脱离公众的监督视野，提供关于政府资产的全面信息，有利于加强对非经营性国有资产的监督管理。

（四）适应预算管理改革的要求。随着经济的发展，我国的财政管理体制正在以公共财政为中心进行改革。一是国库集中收付制度和政府采购制度的实施，使财政资金的流向发生了重大变化，这就需要对预算会计制度规定的核算内容进行相应调整。二是现行预算会计制度不能为编制部门预算提供相关的会计信息，而预算会计信息是编制部门预算的重要依据和基础。三是我国的预算编制正在以“零基法”取代“基数法”。充分了解各部门资源占用和使用情况，对编制“零基预算”具有十分重要的作用。

（五）政府预算会计信息及时准确披露，必然要求满足相关利益者对政府预算会计信息的需求。采用权责发生制可以将长期负债和长期资产准确反映在财务报告中，能够提供收入支出方面更全面准确的信息，能够全面地反映政府财务状况、运行能力和财务绩效，还可以使管理者清楚地了解财政成本，使财务报告的信息质量得到进一步的提高。

三、预算会计采用权责发生制的缺陷

虽然权责发生制比收付实现制能够更全面地反映政府财务状况，但它也有自身缺陷。采用权责发生制存在着收入费用的确认方法多，分配过程主观随意性大，财务成果容易被操纵等缺陷，尤其是我国政府级次、预算单位较多，更容易产生人为控制的弊病。所以，必须建立比较完善和系统的政府会计与财务报告准则和制度，以保证权责发生制的规范运用，保证政府会计和财务报告信息的真实性和可比性。

四、权责发生制与收付实现制应有效结合

收付实现制在现实条件下虽然存在一定的局限性，但也有它本身的优点，如收付实现制符合传统政府管理的特点，具有比较简单、易于理解和记录的优点，而且政府作为会计主体具有特殊性。对于政府的支出或者到期的债务一般是立即支付的，期末没有履行付款的情况一般较少，因此收付实现制的存在还是必要的。此外，有的项目暂时不能采用权责发生制进行核算，如财政收入，若实现权责发生制，财政收入是按所属年度来确定，而不是按入库时间来确认，与目前国库入库方法存在较大差距。这就必然要求国库会计处理实行相应调整。因此，作为两种会计基础，权责发生制和收付实现制，不是完全对立的，它们可以相互补充，同时存在。在现阶段，我们可以利用权责发生制来弥补收付实现制的不足，使两种会计基础都能发挥其作用。

作者单位：新疆生产建设兵团农六师红旗农场

（责任编辑：小轩）

会计改革

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