国际银行监管框架的反思——兼论简单性、可比性和风险敏感性的平衡

中国银行业监督管理委员会工作论文CBRC WORKING PAPER国际银行监管框架的反思——兼论简单性、可比性和风险敏感性的平衡刘春航（2015-02）中国银行业监督管理委员会中国北京《中国银行业监督管理委员会工作论文》所载文章是中国银行业监督管理委员会工作人员的论文，文中所述系作者的研究成果，不代表中国银行业监督管理委员会及其所在部门的立场和观点，有关文章的任何问题请与作者本人直接联系。

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签发：包祖明中国银行业监督管理委员会工作论文2015年第1期国际银行监管框架的反思——兼论简单性、可比性和风险敏感性的平衡刘春航①内容摘要：随着银行体系的日益复杂和监管框架风险敏感性的上升，国际银行监管框架已经越来越复杂。

这带来了规则实施不一致、监管要求不具有可比性、监管有效性降低等一系列问题，影响了国际银行监管规则的权威性和可信度。

巴塞尔委员会对此进行了全面的反思，基本肯定了当前的规则制定思路，提出应当追求简单性、可比性和风险敏感性的平衡，并提出了一系列评价标准，以避免规则过度复杂。

但是巴塞尔委员会国际银行监管规则能在多大程度上实现简单性的要求，如何有效保证风险加权资产的可比性，仍然是其面临的重大挑战。

同时，我国监管当局需更多地参与到国际银行监管规则的制定过程中，争取更大的影响力，并结合我国实际，通过将国际规则转化为国内监管规则，推动我国银行不断提高风险管理能力。

关键词:银行监管；监管规则；内部模型；风险敏感性①刘春航，英国剑桥大学发展研究学博士，研究员，中国银监会政策研究局、审慎规制局。

本文为作者学术思考，不代表所在单位观点。

经过近年来的发展，巴塞尔委员会主导制定的国际银行监管框架已经越来越复杂。

复杂性的上升，既是应对日益复杂的银行体系的需要，也是巴塞尔委员会追求监管框架的风险敏感性的结果。

复杂的监管体系带来了规则实施不一致、监管要求不具有可比性、监管有效性降低等一系列问题，影响了国际银行监管规则的权威性和可信度。

针对该问题，巴塞尔委员会对当前的国际银行监管框架进行了全面的反思，基本肯定了当前的规则制定思路，但提出应当追求简单性、可比性和风险敏感性的平衡，避免规则的过度复杂，解决不同商业银行风险加权资产不具有可比性的问题。

一、国际银行监管框架的日益复杂及其原因从巴塞尔I到巴塞尔II，再到巴塞尔III，国际银行监管框架已经成为一套十分复杂的规则体系。

单从文本的长度来看，巴塞尔I文本仅有28页，巴塞尔II 文本已经拓展至347页，巴塞尔III文本则有616页①，巴塞尔资本协议的复杂化已经大幅增加（Haldane，2012）。

然而从本质上来说，从巴塞尔I到巴塞尔II的复杂化主要体现在风险计量方法复杂性的不断提高，巴塞尔II细化了各类风险标准法模型，引入信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法等，大大增加了计算风险加权资产的复杂性。

Haldane（2011）指出，巴塞尔III 的实施，意味着一个大型复杂银行每天的计算量将从三十年前的几位数增加到当前的几百万。

造成监管框架日益复杂的原因主要包括以下两个方面：银行体系的日益复杂是引发风险计量方法复杂化的重要因素。

20世纪90年代以来，在金融全球化、自由化和科技进步的推动下，衍生产品、资产证券化等金融创新层出不穷，银行机构的规模迅速增加，组织结构、金融工具、业务品种和交易策略也越来越复杂，银行涉足的业务领域也从传统银行业务，扩展到资产管理、投资银行、对冲基金和私募基金等非传统银行业务。

面对日益复杂的金融工具、资产负债结构和银行体系，监管当局惯性地选择了日益复杂的风险计量方法。

提升风险敏感性是推动风险计量方法复杂化的主要动力。

巴塞尔I的制定和实施，除了维护银行业安全之外，也力求建立全球统一的资本监管标准，防止银行为获取竞争优势而争相降低资本，从而增加银行体系的脆弱性。

然而随着金融①该页数不包括巴塞尔委员会在2010年12月巴塞尔III发布后对交易对手信用风险、杠杆率等修订后的规则文本，也不包括大额风险暴露的文本。

体系不断发展成熟，金融机构的发展呈现了多样化的特征，金融机构的业务和工具也日益复杂，仅用单一的模型和权重设定难以准确反映风险，例如，在巴塞尔I的框架下，不论对于评级较高、风险较低的大型企业而言，还是对于评级较低、风险较高的小型企业而言，巴塞尔I都要求100%的风险权重，风险敏感性较低。

金融自由化进程的不断加深、金融集团的不断扩展也在一定程度上提升了金融机构对金融监管的游说能力。

因此在巴塞尔II的推进中，主流的监管理念是不断提高资本监管的风险敏感性，采用银行内部模型计量监管资本，使监管资本与银行自身的风险计量结果及经济资本保持一致。

通过监管资本向经济资本的靠拢，提升监管资本的风险敏感性，奖优罚劣，实现激励相容。

由于各家银行的历史数据不同，模型假设的不同，参数的选取不同，因此内部模型一般相对复杂，加之银行在运用内部模型的过程中不可避免地存在逃避资本监管的内在动力，这可能在一定程度上进一步增加内部模型的复杂程度。

二、监管框架复杂化带来的挑战巴塞尔委员会1996年市场风险修正案首次允许银行在计算市场风险资本时使用VaR模型，随后进一步将内部模型纳入到信用风险和操作风险资本计量框架之中（BCBS，1996）。

巴塞尔委员会引入商业银行内部模型的初衷是提高资本监管规则的风险敏感性，即银行的内部模型能够更好地捕捉银行面临的各类风险，防止简单划一的规则不符合单家银行的实际情况。

巴塞尔委员会同时认为，通过在资本监管框架中引入商业银行的内部模型，能够更好地实现“激励相容”的目标，即实现经济资本和监管资本的融合，激励银行持续提高风险管理水平。

内部模型的引入，使得国际银行监管框架更加市场化，也更加贴近单家银行的风险状况。

在很长一段时间内，内部模型的引入和激励相容监管框架的构建都被认为是巴塞尔协议在监管理念上的重大突破，然而，内部模型法带来的复杂性的不断提升及其在风险管理中存在的问题也日益凸显。

风险计量方法存在固有的模型风险，其复杂化可能在追求精细化的同时削弱银行内部风险管理的有效性。

模型风险指的是银行输入数据不准确或时间序列太短、模型设计存在缺陷、对尾部事件考虑不足以及模型运用出现偏差等因素造成的模型无法真实反映资产风险并由此给银行带来损失的风险。

从根本上来说，模型是对现实的简化，这种简化可能与现实存在不一致，甚至相差甚远，从而带来了模型风险，即风险评估的风险。

目前银行广泛使用的风险计量模型大多运用历史数据预测未来情况，该类模型实现准确计量依赖于历史会重演的假设，因此面对历史上未曾出现过的新型风险，该类模型均难以捕捉。

另外，基于常态数据建立的模型往往低估尾部即极端情况下的风险，还会导致银行对压力情况下的风险准备不足，模型的过度复杂化将导致其校准和检验更加难以实现，因此复杂模型可能反而会降低风险计量的准确性。

与此同时，大量复杂模型的使用会导致董事会和高管人员难以准确理解其风险实质和资本计量结果，可能反而会削弱银行内部风险管理的有效性。

银行具有资本套利的内在动力，监管框架的复杂化在降低了监管套利成本的同时，增加了监管成本，影响了监管有效性。

商业银行采用内部模型的主要目标是用于确定经济资本要求，并以此为基础在银行内部有效配置资源，以实现风险和收益的平衡，最大程度获取经济利益。

而监管资本的主要目标是有效抵御银行的非预计损失，资本监管的有效性取决于其多大程度上可以抵御尾部风险。

目标的不一致，决定经济资本计量模型和监管资本计量模型在模型技术、参数选择、样本范围和时间窗口等方面都存在差异。

商业银行内部模型在多大程度上能够有效确定银行的资本要求，使用内部模型进行监管资本的计量存在多大的监管套利空间，仍然是一个值得深入研究的问题。

从银行的角度来说，监管套利行为是银行追求利润最大化过程中的内在需求，运用内部模型计算监管资本要求，使银行可以通过选择模型技术、样本范围、时间窗口等方式改变参数和模型计算结果，进而人为降低监管资本要求。

内部模型的复杂性，使得监管机构难以迅速有效地对模型及其参数的准确性进行验证，从而降低了银行进行这种监管套利的成本，进一步增加了银行规避资本要求的可能性。

从监管者的角度看，为确保银行内部模型的准确性和可靠性，需要投入大量的监管资源对银行的内部模型进行评估和验证，从而大幅增加监管成本。

如果监管资源有限，不仅可能影响监管者对银行资本充足性的有效评估，还可能削弱其对银行重大风险管理缺陷和银行业整体风险及其变化趋势的分析和把握，从而影响监管有效性。

监管框架的复杂化会降低不同银行监管资本的可比性，影响国际规则实施的全球一致性。

监管框架的复杂化导致不同国家、不同银行在规则的理解和实施中存在不一致。

由于银行采用的内部模型及其基础数据、参数和前提假设各不相同，会导致不同银行对同一资产组合计量的资本要求出现较大差异，加之可能存在的模型风险，会影响资本充足率计算的准确性，并为银行通过模型低估资本要求、进行监管套利创造机会。

2012年，巴塞尔委员会对九个国家15家国际活跃银行的资本计量方法进行了评估，发现对于相同的资产组合，使用不同的内部模型计算的资本要求差异很大。

其中，不同银行计算的交易账户资本要求的最大值是最小值的2.55倍（BCBS，2013a），银行账户信用风险资本要求的最大值是最小值的5.1倍，操作风险资本要求的最大值是最小值的40倍（BCBS，2013b）。

银行之间资本充足率的可比性降低，会影响监管标准执行的一致性和银行业的公平竞争，损害监管的公信力。

监管框架的复杂化在一定程度上降低了市场参与者的信息获取能力，不利于其做出准确的决策。

监管框架及指标的复杂性影响了市场参与者对信息把握的准确性，影响了市场约束的效力。

在运用内部模型计量风险的过程中，模型的方法、参数、假设前提等都将对模型结果产生较大影响，计量方法的复杂化将掩盖这些因素的影响路径。

对于市场参与者而言，复杂性的增加会降低信息透明度，增加信息获取成本，并影响其对银行风险和资本充足状况做出准确判断，从而削弱信息披露的市场约束作用。

三、国际银行监管规则制定的内在矛盾国际银行监管框架的日益复杂也与规则的制定过程密切相关。

作为国际标准，国际银行监管规则的制定过程是一个各国监管当局求同存异的过程，在此过程中，成员国监管当局根据本国银行业实际，对规则提出意见和建议，最大程度争取自身的利益。

巴塞尔委员会的章程规定，国际规则的决策应当基于各成员国监管当局的共识。

当完全的共识不可能时，必须求诸最大范围的同意。

该制定过程决定了国际银行监管规则实质上是政治妥协的产物。

多种因素的考虑使得巴塞尔III 不可避免是一个综合平衡的结果①，也使得巴塞尔III不可能是最优解决方案，而只可能是次优解决方案。