非政府组织基本问题研究综述

非政府组织

基本问题研究综述

孙静

［摘要］目前国内外学界对非政府组织的一些基本问题还存在着诸多争议：如非政府组织的概念、特征及分类问题，非政府组织兴起的原因，非政府组织的理论来源等等。对这些基本问题的整理与回答，有助于进一步将非政府组织的研究推向深入。

［关键词］非政府组织；概念框架；兴起；理论来源

［中图分类号］Ｄ０３５［文献标识码］Ａ［文章编号］１００３－７４６２（２００６）０２－００７１－０４

（一）非政府组织的概念。非政府组织，英文为ＮｏｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，缩写为ＮＧＯｓ。非政府组织并非某一个特定组织，而是一个介于政府体系和市场体系之外的庞大的社会组织体系，又称为第三体系或第三部门（相对于第一部门的政府和第二部门的营利部门而言）。按照《联合国宪章》第７１条规定推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等等。［１］

实际上，非政府组织这一社会体系，在不同国家和地区，甚至在同一国家内，有着不同的称谓，但学界在使用这一概念时，除强调其与政府的相对关系以外，又暗涵着一些特定的判断，因而使得这一概念在研究中具有了可操作性。这些判断基本是针对“非政府组织”的某一方面特征而言的，因而在不同的研究者那里，“非政府组织”概念又与另一些相关概念具有连带性和替代性的关系。［２］一般来说，在研究中，学者是将这些概念不加区分地使用的。如非营利组织（ＮＰＯ）、非政府公共部门、非政府公共组织、非营利部门、第三部门、独立部门、民间组织、社团、非国家部门等等；有的学者甚至将这一体系称为“公民社会”［３］。科特将非政府组织分成４个主要的类别：志愿组织、承包公共服务组织、民众组织、政府组织的非政府组织。［４］在中国，官方一般将非政府组织称为民间组织。

尽管弄清非政府组织与其他相近概念的区别是很困难的，学者们在研究中还是提出了一些自己的看法。

ＮＧＯ与ＮＰＯ：有学者指出ＮＧＯ属于非营利组织（Ｎｏｎ－ｐｒｏｆｉｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ），它的收入用于它所关注的公益事业，是志愿者组织、慈善组织、免税组织，是一个比ＮＰＯ窄的多的概念。中国的ＮＰＯ可以可分为政府举办与民办两类，所以它比ＮＧＯ的范围要宽泛些。［５］ＮＧＯ与社会中介组织：有的时候人们也用“社会中介组织”来称呼非政府组织，不过非政府组织跟中介组织不能划等号。因为非政府组织也是中介组织，但有些中介组织如市场中介组织严格来说仍属于营利性组织的范畴。而非政府组织必须是非营利性的中介组织。所以，用“社会中介组织”来区别。［６］

ＮＧＯ与人民团体：在当代非政府组织的文献中，非政府组织与人民团体不同。人民团体包括地方上的社区协会和合作社，农民协会和工会，但是不包括其他职业或商业协会。人民团体通常被认为是亚类型的非政府组织。

（二）非政府组织的特征。

１、国外学者的认识。根据美国莱斯特・萨拉蒙教授的观点，非政府组织的特征主要有以下几个方面：一是组织性，即这些机构都有一定的制度和结构；二是私有性，即这些机构都在制度上与国家分离；三是非营利性，即这些机构都不向他们的经营者或所有者提供利润；四是自治性，即这些机构都基本上是独立处理各自的事务；五是志愿性，即这些机构的成员不是法律要求而组

一、非政府组织的概念、特征与分类

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成的，这些机构接受一定程度的时间和资金的自愿捐献。［７］

沃夫认为，非营利组织具有５个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令个人利己营私的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。［８］

日本的重富真一结合亚洲国家的国情认为，非政府组织的特征应包括如下六条：一是非政府性，二是非营利性，三是自发性，四是持续性／形式性，五是利他性，六是慈善性。［９］

２、中国学者的见解。赵黎青从组织创新的角度指出ＮＧＯ的主要特征有：一是非政府组织在一定的价值观指导下进行活动，不以营利为目的，致力于社会公益性事业。二是非政府组织的服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会群体。三是非政府组织工作人员的组成是基于有着共同信念、目标和兴趣的个人之间联系之上的，具有志愿性。四是非政府组织是通过基于共同价值观之上的协商与承诺方式获取资源的。五是非政府组织采取的是非等级的、分权的网络式组织体制。［１０］

王绍光依据中国的特殊语境，突出强调了ＮＧＯ的非政治性，概括出六个共同特点：一是组织性：它们有较为固定的组织形态，不是一次性或临时性的集合。二是志愿性：这些组织的成员参与其活动是建立在志愿基础上的。三是非营利性：它们的活动不营利，不能在组织成员间分配利润。四是民间性：它们不是政府的分支机构。五是自治性：它们既不受制于政府，也不受制于私营企业，更不受制于其他非营利组织。六是非政治性：他们从事活动集中在公益服务和互惠行为上，不参与政治性活动。［１１］

（三）非政府组织的分类。对非政府组织的分类尚无统一的标准，目前较权威的是美国约翰・霍普金斯大学在其国际比较项目中提出并采用的非营利组织国际分类。依据标准是：活动领域、活动范围、活动方式、活动对象或受益者。按照这一分类体系，世界上所有国家的非政府组织可以被划分为１２大类２６个小类。［１２］一是从活动的范围看，有社区或乡村的地方性非政府组织，全国性的非政府组织，从事跨国活动的国际非政府组织，松散的当地小组织，组织发达覆盖面广的全球性网络等等。二是从活动的领域看，可分为致力于单一问题的专门性组织（如环境非政府组织、人权非政府组织、妇女非政府组织）和全面从事社会经济发展活动的综合性非政府组织。三是从地缘经济与政治的角度看，有北方的即发达国家的非政府组织；南方的即发展中国家的非政府组织。北方的多是国际性的，南方的主要致力于本国的社会经济发展活动，以中小型居多。［１３］四是从非政府组织的支持者和资助者的角度看，可分为政府组织的非政府组织、资助机构组织的非政府组织也即由非政府组织支持的非政府组织、自治的或独立的非政府组织、国际组织支持的非政府组织。［１４］五是从与政府的关系来看，分为政府拥有的非政府组织（ＧＯＮＧＯＳ）也即“半非政府组织”和准政府的非营利机构（ＱＵＡＮＧＯＳ）也即“真正的非政府组织”两大类。

至于对中国非政府组织的分类，民政部采用的办法是把全部社团分成四类：一是学术性团体，指从事自然科学、社会科学以及交叉学科研究的团体；二是行业性团体，指由同行业的企业自愿组织的团体；三是专业性团体，指由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会团体；四是联合性团体，指人群的联合体或团体的联合体。［１５］

有的学者认为，考虑到中国社会转型期的特殊历史背景，有必要区分两种类型的非政府组织：“自上而下的非政府组织”和“自下而上的非政府组织”。前者是指那些由政府扶植成立并且直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的非政府组织；后者主要是指那些由民间人士自发成立并自主开展活动的非政府组织，它们一般得不到政府的特殊照顾，相应地也没有受到政府的控制或支配，其主要的资源一部分来自普通民众，一部分来自国际社会的各种资助机构。［１６］

二、非政府组织兴起的原因

（一）非政府组织兴起的社会原因。

１、对有效解决各种社会问题的期待。非政府组织是应解决社会问题而出现的组织，现代社会和现代政治已经变得如此庞杂，仅仅依赖政府、企业，越来越难以实现个人作为社会公民角色的多元化追求。加之自发性的社会参与意识和公民能力感的增强，使人们相信自己的独立选择和自我组织的社会参与行为更能解决问题。

２、价值观的多样化。价值观的多样化与人类社会的进步并存，社会经济发展与政治发展都导致对于具有代表性的利害关系或关心以及优先次序的选择多样化。目前在价值多样化程度越高的国家和地区，单凭政府的力量整合社会就会越困难。在政府力量不能达到的地方，替代政府发挥吸收和应对多样化的价值观的新主体就会出现。于是，适应社会新的认识和多元价值观所应对的需要，形形色色的非政府组织作为社会新的功能承担者诞生了。

３、人类以利他行动进行自我完善的愿望。之所以有些人愿意为非营利组织贡献时间、精力和金钱，是因为有些人认为收入分配应该更平等一些，基本社会服务应向生活在社会底层的群体倾斜。另一些人相信某些领域的服务（如医疗和教育）水平应该大大提高。还有些人希望向其他人宣传自己信仰的学说和宗教。还有些利他

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