我国非政府组织发展状况

４

ＣＨＩＮＡ　ＳＴＡＴＩＳＴＩＣＳ

经过２０多年的改革开放，我国的社会结构发生了很大变化。特别是近年来民间非政府组织发展迅速，在社会经济生活中的作用日益明显。非政府组织的迅速发展，不仅为普通民众参与社会事务提供了平台，而且为维护群众合法权益、缓解社会矛盾提供了新的渠道。

关于非政府组织的一般概念

非政府组织，顾名思义就是指政府以外的组织，但目前国际社会对此尚没有公认的定义。按照多数学者们的观点，非政府组织是独立于国家和政府力量之外的非营利性组织，包括慈善机构、志愿者组织、社会团体、行业学会等，一般限于非商业化的、合法的、与社会文化和环境相关的群体。当然，不同国家对非政府组织范围的理解存在一定的差异，因而在法律上对非政府组织的界定范围不尽相同。

对非政府组织的特点，　国内外不同学者的看法也不尽相同。美国约翰－霍普金斯大学的塞拉蒙教授使用综合分析方法，从组织的结构和运行方式出发，给出了非政府组织的五大评定标准，即组织性、

民间性（或私有性）、非营利性、自治性和志愿性。他认为非政府组织是民间自发的产物，而且必须以慈善募捐或会员会费为资金来源，是社会选择而非政府发动。综合各类学者的观点，我们认为非政府组织应具有以下几个基本特点：

①组织性。有正式的机构，有成文的章程、制度和固定的工作人员等。

②非营利性。不以营利为目的，不能进行剩余收入（利润）的分配（分红），不得将组织资产以任何方式转为私人财产。

③非政府性。它是独立自主的、自下而上的民间组织，不是政府的附属机构或受其支配。

④公共性。它不谋取私利，具有实现共同利益的目标取向。

⑤志愿性。志愿者和社会的捐赠是它们重要的资金来源，具有较强的公开性、透明度和互助性。

⑥非政治性和非宗教性。它不是党派组织，不参加竞选等政治活动；不是宗教组织，不开展各种形式的宗教活动。

我国非政府组织的发展现状

根据我国的实际情况，我国的非政

府组织大致可以采用两种标准划分。一种是根据非政府组织与政府的关系，分为官方非政府组织和民间非政府组织。官方非政府组织的特点，一是具有较浓的行政色彩，在一定程度上行使政府职能；二是其工作任务、机构编制和领导职数由政府机构编制管理部门确定，并接受政府财政资助。目前近１７００个全国性社会团体中，使用行政或事业编制，由国家财政拨款的约有２００个，如中华全国总工会、共青团中央和全国妇联等。民间非政府组织的特点是其人员、资金等不受政府的制约，但其中部分公益性的事业单位由有关行政部门归口管理。另一种是根据非政府组织的登记情况，分为已登记的非政府组织和未登记的非政府组织。已登记的非政府组织包括在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位和基金会。未登记的非政府组织包括在农村广泛存在的农业技术经济互助性组织和在一些单位内部存在的不需要登记的组织（有专家估计全国大约有３００万个这种类型的组织）。特别需要指出的是，我国官方非政府组织的基层组织，如基层工会、基层妇女委员会等，更多地具有非

我国非政府组织

５

ＣＨＩＮＡ　ＳＴＡＴＩＳＴＩＣＳ

官方非政府组织的特征。

由于我国的民间非政府组织更符合国际社会对非政府组织的理解，其中规模较大、组织较为完善的多已在政府民政部门登记，统计资料较为齐全，这里仅就已登记的民间非政府组织（以下简称非政府组织）的情况作一简要分析。

２００４年底，在民政部门登记的非政府组织共有２８．９４万个。其中，社会团体１５．３万个，其中中央级社团１６７３个，省级社团２０５６３个；民办非企业单位１３．５万个，其中中央级单位２４个，省级单位４８６８个；基金会８９２个，其中中央级基金会８４个。

１９８８—２００４年间，我国非政府组织数量年均增长近２８％，２００４年的单位数是１９８８年的６５倍。在各类非政府组织中，民办非企业单位的数量增长最快，而基金会的数量则有所减少。２００４年底，在民政部门登记的民办非企业单位数是１９９９年的近２３倍，年均增速为８７％，而基金按单位性质划分，２００４年底我国共有行业性团体４６３７０个，占全部社团的３０．２４％；专业性社团４４３２２个，占２８．９％；学术性团体共有３７８９９个，占２４．７１％，三者占全国社团总数的８４％。有民办非企业法人单位６４３０８个，占民办非企业单位的４７．５７％；有个体单位６３６５３个，占４７．０９％，两者占全国非企业单位的９５％。

我国民办非企业单位的活动范围已涉及众多领域，但以教育和卫生活动为主。２００４年底，从事教育活动的民办非企业单位有６．９万个，从事卫生活动的有２．８万个，两者占全部非企业单位总数的７１％；而从事其他活动的都在１０％以下，其中从事社会中介服务的只有１２７５个，仅占０．９４％，从事法律服务的只有５４６个，

仅占０．４０％。

２００４年底，在东、中、西部登记的社会团体数之比为５：３：３，民办非企业单位数之比为６：２：２，基金会数之比为１１：３：４。各类非政府组织在东中西部的发展差异较为明显。

２００４年底，已建立党组织的社会团体占应建立党组织社会团体的４８．７９％，其中中央级社团的比例为８３．６１％；已建立党组织的民办非企业单位占应建立党组织单位的４４．９６％，其中中央级单位为８６．３６％。

我国非政府组织发展面临的问题与挑战

２００３年我国人均ＧＤＰ已达到１０００美元，参照国际经验，这时的社会发展也开始进入高风险转型期。如何借鉴国际社会的经验，充分发挥非政府组织的作用，协调各方利益，维护社会稳定，开展社会互助，发展公益事业，调动社会各界参与

全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的积极性，是摆在党和政府面前的一个重要课题。为此，必须深刻分析非政府组织发展中存在的各类矛盾和问题，对非政府组织的现状有一个正确的认识。

我国民间组织登记注册的单位数

单位：个

注　：２０００年以前的基金会含在社会团体内。数据来源：《中国民政统计年鉴》２００５。

首先，社会对非政府组织的认知程度还比较低。尽管改革开放以来，我国非政府组织有了很大发展，但与其他国家相比仍处于较低水平。２００４年底，我国每万人拥有非政府组织数２．２个，而其他国家则要比我国高出很多。如法国已超过１１０个、日本近１００个、美国超过５０个、阿根廷超过２５个、新加坡达到１４．５个、巴西为１３个。这说明我国社会对非政府组织的认知程度还比较低。

其次，发展非政府组织的法律环境应进一步完善。目前规范非政府组织活动的三大条例，即《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均为行政法规，还没有全国人大通过的相关法律，发展非政府组织的法律环境需进一步完善。

第三，非政府组织的布局不合理。分地区看，非政府组织在东部地区较为集中。分城乡看，非政府组织主要局限在城市，广大农村和贫困落后地区的非政府组织发展缓慢。分行业看，民办非企业单位存在向教育和卫生行业集中的倾向，而在公益性行业如社会中介服务业、法律服务业等领域数量偏少。

第四，党对非政府组织的指导需要加强。由于半数以上符合条件的非政府组织没有建立党组织，如何在这些组织中贯彻党的方针将会受到一定的影响。如何加强党对非政府组织的领导，保证非政府组织在法律规定的范围内开展活

动，充分发挥这些组织中共产党员的作用，既是提高党的执政能力的重要内容，

也是保证非政府组织健康发展的重要课题。

第五，非政府组织的自我生存与发展能力薄弱。尽管近年来我国非政府组织的数量保持了较快增长，但非政府组织的注销、撤销和取缔率也很高。这表明非政府组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。目前我国非政府组织筹资能力弱、渠道少，普遍面临经费匮乏的问题；从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，人员总体素质不高；管理和

服务理念滞后，工作技巧和能力亟待提高。

（作者单位：国家统计局社科司）

插

图／

李小倩