当前中国非政府组织发展存在的问题及其对策

当前中国非政府组织发展存在的问题及其对策

【摘要】：在社会的发展过程中，非政府组织在社会治理方面扮演着重要的角色。然而, 当前我国非政府组织在发展中还存在着独立性差、管理混乱、人员素质差、监管缺位、法制建设滞后等问题。针对这些问题, 可以从转轨、脱钩和新建相结合, 政府的对其的规范化管理, 非政府组织的自身建设、人员培训以及法律建设等方面进行改革, 促进非政府组织的健康发展, 以形成政府与非政府组织合作互助的良好局面。

【关键词】：非政府组织；问题；对策

非政府组织(NGO),是一个介于政府体系和市场之外的庞大的社会组织体系,又称为”非营利组织(NPO)”、”非政府部门”、”独立部门”、”慈善组织”、”公民社会”等等,一般具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性等特征。非政府组织凭借其独立、客观、公正的特性而赢得社会和公众对它的信任，承接着政府转移出来的部分公共管理职能，从而使其在推动政府改革、维护社会生态环境、促进社会主义新农村以及缓和社会矛盾等方面发挥着重要作用。然而在我国的非政府组织发展，一直没有得到政府足够的重视，虽然经过多年的行政改革，当前我国的非政府组织仍存在许多突出的问题，因此我们应加强对非政府组织的培育，使其在和谐社会的构建过程中发挥应有的功能。

一、非政府组织发展存在的问题

1. 独立性差,官办色彩浓厚

我国目前的非政府组织大体有三类，一类本身就是由政府在机构精简中分离出来的，或由政府主管部门自上而下组建的；一类是从国有企业的某些原有行政管理职能中分离出来的；还有一类是在经济和社会发展过程中自发组建的。在这三类非政府组织中，前两类与政府部门有着千丝万缕的联系,呈现出明显的”官民二重性”。他们这些非政府组织的机构、人员、设施等大都来源于政府,并且大多数非政府组织的主要领导职务是由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任的。这就造成了非政府组织对政府的依赖性,自治程度较低。不难看出许多社团与相应的行政主管之间，实际上是一套人马两块牌子。另一方面，非政府组织财政上也不独立。经费问题是各国NGO普遍面临的问题, 但中国NGO 的经费问题似乎更为突出。从调查结果看, 有一些NGO有政府的资助, 经济状况略好一些, 但相当一部分由于得不到政府的帮助, 处于资金不足的状态, 无法有效地开展活动。中国的非政府组织过分依赖政府而缺乏独立筹款的能力。再加上自律机制的不完善也造成了NGO的资金不足, 它们对自己所投人的资金缺乏监督和管理的力度和渠道。

2. 管理混乱

一方面由于很多非政府组织和政府存在着多重关系，因而一些非政府组织也就成了政府机关谋取部门利益的工具，这些机关依靠其行政权力为其自身的非政府组织提供保护，形成了与其他同类组织的不平等竞争。另一方面，非政府组织内部管理及运行也不规范。按照美国学者莱斯特.塞拉蒙的解释, NGO的自治性是指NGO要能控制自己的活动, 具有不受外部控制的内部管理程序。在中国, NGO自产生之日起便对政府具有强烈的依赖性, 并受到政府各方面的限制和干涉, 致使NGO自我管理能力薄弱。

3. 从业人员素质不高，人才匮乏

在大多的非政府组织中，工作人员大多来自政府机构, 其中许多是从第一线退下来的离退休人员, 人员老化状况突出。部分成员根本不了解本组织的工作性质，或者受经济利益的诱惑而违规操作，一味迎合委托人的要求，弄虚作假；有的欺骗顾客；有的为了得到政府的相关支持，欺行霸市，形成行业垄断等。此外，中国非政府组织的专职人员较少,现有的专职人员素质较低,文化程度水平较低,缺乏专业技术知识,缺乏创新精神。这就严重影响了非政府组织服务项目的扩展、服务范围的扩大和服务质量的提高,影响了非政府组织的能力的提高,制约了非政府组织的可持续发展。并且这些非政府组织缺乏专门的培训机构，人才未经过专业训练，致使NGO市场缺乏竞争, 难以形成优胜劣汰机制。

4. 监管缺位

受历史传统、政治和法律不完善等诸多因素的影响, 我国的监督机制、尤其是外部监督和社会交代机制在实质上处于缺位状态。中国至今没有一个独立的第三方专门对NGO进行监督, 公众也缺乏合理的、制度化的公开渠道对NGO进行监督, 再加上NGO类型繁多, 业务差异很大, NGO在实际运作中不会受到强有力的监督, 如此造成的后果就是部分NGO违法乱纪现象严重。对NGO的管理中存在着重审批轻监管以及多头监管实际上谁都不管的弊端，以至于一些NGO 无法对其行为后果负责。

5. 法律法规不健全, 法制建设滞后

非政府组织的立法滞后,管理的法制化程度低。一方面,中国目前还没有一部统一的、完整的有关非政府组织的法律,只有一些零散的行政性法规,这与发达国家严密的非政府组织法律体系相比,还有很大差距。因此,可以说中国非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定,还没有得到社会的认同。另一方面,己有的有关非政府组织的法规还不完善。有的法规不能根据社会发展中出现的新问题、新情况及时进行修改和补充,以至于内容陈旧、无法有效发挥作用;有的法规立法的层次和质量不高,内容侧重于登记程序,与其它法规衔接性差,在具体问题上缺乏可操作性。如对非政府组织的财务税务、内部基本制度建设、收支管理、评价监督、志愿者活动及其社会认可等都缺乏有效的规章制度。

二、非政府组织发展的对策

1. 走” 转轨、脱钩和新建相结合” 的建设道路

经济的发展和改革的深人, 要求政府将许多不适合的职能还权于社会。具体来说, 政府自己主办的NGO要逐步转变职能和工作轨道挂靠在政府部门下面的NGO要和政府脱钩, 独立开展工作；在没有NGO又急需它参与的领域如救灾与救助新建一批NGO;对于受多个部门管理的NGO, 要明确其性质及归属, 协调好各个管理机构的职责和权限, 避免重复行政行为。同时还要理顺政府管理体制, 实现从部门到社会的转变、从行政干预到市场导向的转变, 将NGO定位到产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立实体上来。

2. 规范政府对非政府组织的管理

政府对非政府组织的管理应该由过去的直接管理或重视事前的审批向依法监管和提供服务转变，把决定非政府组织生存的权力交给公民和社会，也就是他们的服务对象，当公民和社会满意他们提供的服务时，他们就生存下去；反之，非政府组织将自行淘汰。政府在这过程中只要是为这种淘汰机智提供法律保证，并以法律对其进行监管。此外，政府还要解放思想,为NGO的发展改善外部环境。要打破计划经济时期的思维方式,更新观念,提高对发展非政府组织必然性和必要性的认识。特别是政府官员,不能把非政府组织的崛起看作是对自己权利的挑战。相反,他们应该制定相应的政策支持、鼓励非政府组织的发展。在改革开放的今天,非政府组织发挥着事关政府机构改革和提高公民生活质量的重大作用。政府应当与非政府组织建立起合作互助的关系,从制度和资金上给予支持帮助,提高非政府组织的美誉度,为改善非政府组织发展所面临的社会环境贡献力量。

3. 加强自身能力建设, 提高自主治理能力

非政府组织自主治理水平的高低对我国NGO自身的发展、对我国的行政改革乃至对我国公民社会的成长都具有举足轻重的意义, 因此提高NGO自主治理水平是一项非常迫切的任务。首先要从制度上保证NGO的独立性和自治性。在接受政府考核监督的同时, 应具有独立性, 政府不得干预NGO的具体业务活动。其次，在全社会范围内营造有利于非政府组织自主治理的外部环境, 积极扶持NGO的独立发展和促进公民社会的形成。同时, 还要构建公正、公开、透明的外部问责机制来保证NGO免受外部其他因素的影响和控制, 保证其自主治理水平的提高。此外，非政府组织要切实转变观念, 改变对行政组织的依附思维, 充分认识自身的自主治理性, 尽可能地发挥自主治理能力。

4. 提高人员素质, 加强从业人员培训工作

人才尤其是专业人才对于NGO的成长很关键, 它是NGO存在和发展的基础。首先要加强从业人员的培训及专业人才的培养, 提高其业务能力,培养其改革观念和创新意识。另外要加强NGO的人力资源开发, 改善NGO服务人员的年龄结构及学历层次, 创新人才使用制度, 实行人才的合理流动。需要特别指出的是, 一个卓有成效开展活动的NGO, 还需有高素质的领导人队伍, 能协调好NGO内部和外部的各种关系, 从而为NGO的存在和发展创造良好的环境。最后要加强